II SA/Rz 688/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J.W. i T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu -skargę oddala- II SA/Rz 688/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. i T. W., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] ustalającą na rzecz M. i M. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego na terenie działki nr 3852/4 w N. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu stwierdzono, że decyzja organu I instancji została zakwestionowana przez J. i T. W. z uwagi na przewidywane usytuowanie planowanego budynku w granicy z ich działką o nr 3852/6. Odwołujący wskazali na możliwość usytuowania budynku w granicy wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W ich ocenie działka wnioskodawców posiada wymiary umożliwiające im zabudowę w oddaleniu od granicy z działką nr 3852/6 Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Kolegium wskazało na treść przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w szczególności art. 61, który określa przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Są one następujące: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy (zasada dobrego sąsiedztwa); 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W sprawie zaszły wszystkie te przesłanki. Działka objęta inwestycją położona jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Zachodzi zatem kontynuacja funkcji mieszkaniowej. Działka posiada też dostęp do drogi publicznej. Inwestycja nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego organ orzeka jedynie czy na danym terenie określona inwestycja może być planowana , natomiast dalsze warunki ustalane są na etapie pozwolenia na budowę. Możliwość usytuowania obiektu w granicy uzasadnił już organ I instancji, wskazując, że na sąsiednich działkach o nr 3850/2 i 3852/6 budynki gospodarcze usytuowane są w granicy z działką, na której planowana jest inwestycja, jak również taka tendencja występuje na sąsiednim terenie. J. i T. W. zaskarżyli tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucili naruszenie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzając, iż zaskarżona decyzja jest arbitralna i nie zawiera analizy zarzutów odwołania. Narusza też § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Obecne regulacje nie wskazują precyzyjnie przesłanek lokalizacji budynku w granicy działek. Organ nie wyjaśnił jak rozumie "szczególnie uzasadnione przyczyny" umożliwiające odstępstwo od zakazu lokalizacji budynku w granicy nieruchomości. Podważają też tytuł organu planistycznego do orzekania o lokalizacji inwestycji w granicy działek. Przepisy cyt. rozporządzenia są bowiem wątpliwe pod względem konstytucyjności. Organ nie ocenił też wpływu na użytkowanie nieruchomości skarżących faktu, iż ustanowiona jest na niej służebność drogi koniecznej. Nie odniesiono się też do bardzo istotnego argumentu skarżących, dotyczącego powierzchni i gabarytów działki wnioskodawców – ma ona szerokość 25 m i długość ponad 100 m, co umożliwia wnioskodawcom "wielowariantowe" usytuowanie obiektu, bez konieczności budowy w granicy z działką skarżących. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli jest zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia jej nieważności, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie dopuściło się naruszenia prawa uzasadniającego zastosowanie art. 145 § 1 P.p.s.a. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Sąd podziela stanowisko organu II Instancji, że przeprowadzona w rozpoznawanej sprawie, zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała spełnienie przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy. Stosownie do jego treści, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w ust. 1-5: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wymienione przesłanki muszą zostać spełnione łącznie, co oznacza, że brak którejkolwiek z nich uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa, 2004 r., s.491). Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja wszystkie wskazane powyżej elementy zawiera. W szczególności spełniony został wymóg określony przez zasadę dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1), gdyż działka, na której projektowana jest inwestycja (budynek gospodarczo – garażowy) położona jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Planowane przedsięwzięcie będzie się zatem mieścić w kontynuacji funkcji mieszkaniowej. Ustalono, że teren ma dostęp do drogi publicznej. Z analizy wynika także, że teren nią objęty jest obszarem uzbrojonym, a zaopatrzenie w media nastąpi w ramach istniejących przyłączy i w oparciu o warunki uzyskane od dysponentów poszczególnych sieci. Prawidłowo ustalono, że nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, ani też uzyskanie uzgodnień. Brak jest przepisów odrębnych ograniczających sposób zagospodarowania przestrzeni objętej inwestycją; w szczególności nie dotyczą jej ograniczenia objęte ustawą o ochronie przyrody ani też przepisy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Stwierdzić należy także, że właściwie ustalono katalog stron postępowania uwzględniając granice inwestycji oraz tytuły prawne do działek sąsiadujących. Decyzja odpowiada nadto wymogom formalnym. Została sporządzona przez uprawnioną osobę, spełnia warunki określone w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zawiera część tekstową oraz graficzną, załączono do niej także prawidłowo sporządzoną analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Jakkolwiek rozpoznając sprawę Sąd doszedł do przekonania, że nieprawidłowym było powołanie w podstawie prawnej decyzji organu I instancji § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), gdyż przepisy tego rozporządzenia wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2010 r. Nr 243, poz. 1623) nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji ustalającej warunki zabudowy, jednakże to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy, decyzja zawiera bowiem wszystkie wymienione we wskazanym wyżej przepisie elementy, tj. określenie: 1) rodzaju inwestycji; 2) warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w odpowiedniej skali. Umieszczenie w decyzji zapisu o dopuszczalności usytuowania będącego przedmiotem tej decyzji budynku bezpośrednio przy granicy terenu inwestycji lub w odległości 1,5 m od w.w. granicy nie narusza, zdaniem Sądu, powołanych wyżej przepisów. Wskazać należy, że co do zasady Sąd podziela stanowisko skarżących o braku po stronie organów wydających decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, uprawnienia do władczego rozstrzygania o usytuowaniu budynku w granicy lub 1,5 m od granicy. Nie podziela jednakże wynikającego z treści skargi zarzutu, jakoby w rozpoznawanej sprawie taki zapis miał charakter bezwzględnie wiążący. Umieszczenie w decyzji ustalającej warunki zabudowy sformułowania o możliwości usytuowania budynku w granicy lub w odległości 1,5 m od granicy jest dopuszczalne, gdyż ma charakter hipotetyczny i nie jest wiążące dla organów wydających pozwolenie na budowę. Oznacza, że analiza urbanistyczna terenu pozwala na przyjęcie takiej możliwości na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy, a organ nie przesądza o tym fakcie jednoznacznie. Zdaniem Sądu taka możliwość wynika z charakteru decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jest ona wydawana jest w przypadku braku planu miejscowego. Ma zatem charakter aktu planistycznego w tym znaczeniu, że kreuje na przyszłość możliwość zabudowy terenu dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem. Nie określa ona natomiast usytuowania obiektu budowlanego. Kwestia ta należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i jest rozstrzygana na etapie wydawania pozwolenia na budowę (por. m. in. uchwała NSA z dnia 25.11.1996 r., OPK 22/96, wyrok WSA w Warszawie z dnia 31.05.2005 r., IV SA/Wa 905/04, System Orzecznictwa LEX Nr 168058). W ocenie Sądu nie jest również trafny zarzut braku wykazania, że zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające możliwość sytuowania budynku w granicy działki lub w zbliżeniu do niej. Okoliczności te wynikają wprost z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, w szczególności z jej części graficznej. Wskazuje ona, że wszystkie działki objęte obszarem analizowanym mają kształt wydłużonego prostokąta (są wąskie i długie), a także, że na wielu z nich, zwłaszcza tych w najbliższym sąsiedztwie działki inwestorów, posadowione są budynki w granicy. Dotyczy to w szczególności działki 3850/1, która od strony działek skarżących oraz inwestorów zabudowana jest ciągiem budynków stojących w granicy, a także działki skarżących nr 3852/6, która jest również zabudowana 2 budynkami w granicy z działką nr 3850/1 i nr 3852/4 (działka inwestorów). Biorąc wszystkie te okoliczności pod uwagę Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z tego względu, w oparciu o art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.