VIII SA/Wa 683/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. S., J. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie wznowienia postępowania dotyczącego nałożenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ I Instancji") – działając na podstawie art. 151 §2 w związku z art. 126, art. 145 §1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), po wznowieniu na wniosek J. S. i J. S. (dalej: "skarżący") postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...], utrzymującym w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...], ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł za budowę stawów rybnych przez J. S. o łącznej powierzchni [...] na terenie działek o nr ew. [...],[...],[...] przy ul. H. w R. - stwierdził wydanie własnego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawcy jako podstawę wznowienia postępowania wskazali na przesłankę określoną w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Podnieśli, iż J. S. jako strona nie brała, bez własnej winy, udziału w postępowaniu. W ocenie organu I instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zachodzi konieczność utrzymania w obrocie prawnym rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...], czyli utrzymania w mocy postanowienia z dnia [...] kwietnia 2009 r., ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. Organ I instancji uznał, iż wadliwość procesowa, polegająca na braku zapewnienia stronie postępowania czynnego udziału przed organami nadzoru I i II instancji, nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Organ powiatowy prawidłowo bowiem uznał, iż uzyskanie pozwolenia wodno-prawnego nie zwalniało inwestora z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego też organ I instancji nie znalazł podstaw do uchylenia własnego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2009r., gdyż w wyniku jego wzruszenia zapadłoby rozstrzygnięcie w istocie odpowiadające dotychczasowemu (art. 146 § 2 k.p.a.). Zażalenie od tego postanowienia złożyli skarżący, zarzucając naruszenie: – art. 8 - 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie J. S., której interesów dotyczyło postępowanie, a która nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, aktywnego udziału w sprawie i obrony jej praw, natomiast co do J. S. poprzez brak informowania go o możliwości składania wniosków dowodowych, oświadczeń, zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału dowodowego, a wobec J. S. – całkowite pominięcie jej jako współwłaścicielki nieruchomości, na której zlokalizowane są zbiorniki wodne, tj. jako strony postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; – art. 7 k.p.a. w związku z art. 75 k.p.a., mających wpływ na wynik sprawy, polegających na nierozpoznaniu dowodu w postaci ekspertyzy biegłego z zakresu rybactwa stawowego z dnia 11 listopada 2009 r. Rozpoznając sprawę ponownie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ II instancji") postanowieniem z dnia [...] maja 2011r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchylił postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2011 r. i umorzył w całości postępowanie w sprawie zakończonej w/w postanowieniem. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie niedopuszczalnym było wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podniósł, iż będące przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania postanowienie z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...] wydane w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej było badane pod kątem zgodności z prawem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 688/09 oddalił skargę J. S. na w/w postanowienie z dnia [...] sierpnia 2009 r. Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że dopuszczalne jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, co do której sąd administracyjny oddalił skargę, jeżeli po wyroku sądowym zostaną ujawnione lub wystąpią przesłanki wznowieniowe, o których mowa w art. 145 § 1 punkt 1, 2, 5, 7 i 8 k.p.a. Oznacza to, że niedopuszczalne jest po wyroku oddalającym skargę o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 1 punkt 4 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.01.2008 r., VII SA/Wa 1853/07). W związku z powyższym należy stwierdzić, że wyrok sądu zamyka organom administracji publicznej możliwość wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 punkt 4 k.p.a., gdyż kwestia udziału strony w postępowaniu musi być wyjaśniona w toku rozpoznania wniesionej skargi. Odnosząc się natomiast do nieuwzględnienia ekspertyzy biegłego z dnia [...] listopada 2009 r., dołączonej do akt sprawy zakończonej wyrokiem WSA w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2010 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 688/09), wyjaśnił, że organ administracji nie jest uprawniony do wznowienia postępowania, jeżeli okoliczności stanowiące przesłankę wznowienia postępowania były wskazywane wcześniej w skardze do sądu administracyjnego, który oddalił skargę na zaskarżone rozstrzygnięcie, objęte następnie wnioskiem o wznowienie postępowania. Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem organu II instancji z dnia [...] maja 2011 r. nie zgodzili się skarżący, którzy w dniu [...] czerwca 2011 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz przepisów postępowania, w szczególności: 1) art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez ustalenie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania, a dotychczasowe postępowanie wszczęte przez MWINB w Warszawie było niezasadne; 2) art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby sytuacja faktyczna i prawna J. S. podpadała pod dyspozycję skarżonego artykułu; 3) art. 8-10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie – J. S., jako współwłaścicielki nieruchomości, na której zlokalizowane są zbiorniki wodne, której interesów dotyczyło postępowanie, a która nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, obrony jej praw, natomiast co do J. S. poprzez brak informowania strony o możliwości składania wniosków dowodowych, oświadczeń, zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału dowodowego; 4) art. 7 k.p.a. w związku z art. 75 k.p.a. mających wpływ na wynik sprawy, polegających na nierozpoznaniu dowodu w postaci ekspertyzy biegłego z zakresu rybactwa stawowego z dnia [...] listopada 2009 r. - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 5) art. 29 ust. 2 pkt 9a ustawy Prawo budowlane, który to przepis zwalnia z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę wszystkie urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, za wyjątkiem ziemnych stawów hodowlanych, z czego można wyprowadzić wniosek, że ziemne stawy do chowu ryb są zwolnione z obowiązku uzyskania tego pozwolenia. W ocenie skarżących nie można przyjąć, że stawy do chowu ryb i do hodowli ryb, to są te same stawy; 6) błędną wykładnię art. 122 ust. 2 pkt 2 w związku z ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 roku Prawo wodne, ponieważ stawy do chowu ryb podlegają wyłącznie pozwoleniu wodno-prawnemu; 7) niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 1 pkt 19 c ustawy Prawo wodne, przez przyjęcie, że stawy rybne podlegają regulacji Prawa budowlanego, gry w ocenie skarżących podlegają tylko Prawu wodnemu; 8) niewłaściwe zastosowanie art. 1 ustęp 2 ustawy o rybactwie śródlądowym, która rozróżnia chów ryb i ich hodowlę, a organ to rozróżnienie ignoruje. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badanie w tym kontekście zaskarżonego postanowienia z dnia [...] maja 2011 r. doprowadziło do uznania przez Sąd, że nie narusza ono prawa, a więc skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną. Należy zauważyć, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej, a więc takiej decyzji, która na mocy art. 16 § 1 k.p.a. jest objęta zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Z tego też względu obwarowane jest szczególnymi wymogami formalnymi przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Organ administracji bada, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a. Jeśli spełnione zostaną warunki formalne, właściwy organ na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wznawia postępowanie. Zgodnie z § 2 tegoż przepisu, postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. i umorzył w całości postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do zagadnienia, czy dopuszczalne jest wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sytuacji, gdy kwestionowane ostateczne postanowienie było przedmiotem kontroli zarówno administracyjnej, jak również sądowej, a w wyniku tej kontroli nie stwierdzono, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa. Sąd, w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organ II instancji i podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych w tej kwestii. Jak zauważył organ II instancji, będące przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania ostateczne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...], ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł za budowę stawów rybnych przez J. S., było przedmiotem oceny sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 688/09) oddalił skargę wniesioną przez J. S.. Wydane w tej sprawie rozstrzygnięcie jest prawomocne, gdyż nie zostało ono skutecznie zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego. A zatem słuszne jest twierdzenie organu II instancji, iż wyrok sądu zamyka organom administracji publicznej możliwość wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż kwestia udziału strony w postępowaniu powinna być wyjaśniona w toku rozpoznania wniesionej na to postanowienie skargi (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 30.04.1986 r., SA/Wr 137/86, WSA w Warszawie z dnia 22.01.2008 r., VII SA/Wa 1853/07, wyrok NSA z dnia 10.02.2003 r., II SA 815/01, Lex 156362). Nie jest to więc przesłanka wznowienia postępowania, która z natury rzeczy może ujawnić się lub pojawić dopiero po rozpoznaniu skargi i wydaniu wyroku ją oddalającego. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów, wskazanych w skardze, a dotyczących rozróżnienia definicji chowu i hodowli ryb, co w konsekwencji prowadzi w ocenie skarżących do wniosku, iż budowa stawów do chowu ryb nie wymaga pozwolenia na budowę, Sąd zwraca uwagę, że ta kwestia została już prawomocnie osądzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2010 r., który zgodnie z art. 170 uppsa ma w tej sprawie moc wiążącą. Jedynie dla przypomnienia Sąd podnosi, że z uzasadnienia w/cyt. wyroku wynika, iż w stosunku do urządzeń wodnych stosuje się łącznie przepisy Prawa wodnego i Prawa budowlanego, a więc uzyskanie pozwolenia wodno-prawnego musi być połączone ze spełnieniem wymogów wynikających z Prawa budowlanego, tj. koniecznością uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę stawów rybnych. Z punktu widzenia Prawa budowlanego nie jest istotne, czy w stawie będzie prowadzona hodowla czy chów ryb, ponieważ decydujący jest zakres robót budowlanych przy realizacji budowli. W obu przypadkach ma się do czynienia z budowlą w rozumieniu art. 3 punkt 3 Prawa budowlanego, a ustawa o rybactwie śródlądowym nie definiuje pojęć stawów hodowlanych i stawów do chowu, określa tylko czym jest chów, a czym hodowla. Prawo wodne również nie dokonuje podziału stawów, używając określenia "stawy rybne". Sąd nie podziela zarzutu skargi dotyczącego nierozpoznania przez organ całości materiału dowodowego, a w szczególności ekspertyzy biegłego w zakresie rybactwa stawowego A. L. z dnia [...] listopada 2009 r., ponieważ była ona znana już Sądowi rozpoznającemu sprawę VIII SA/Wa 688/0. Zgodzić się należy z organem II instancji, że organ administracji nie jest uprawniony do wznowienia postępowania, jeżeli okoliczności stanowiące przesłankę wznowienia postępowania były wskazywane wcześniej w skardze do sądu administracyjnego i sąd ten oddalił skargę na decyzję objętą następnie wnioskiem o wznowienie postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 30.10.1996 r., I SA 884/96, ONSA nr 4, poz. 157, Lex nr 30931 oraz z dnia 17.02.1998 r., I SA 891/87, ONSA 1988 r., nr 1, poz. 38, Lex nr 9992). Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które sąd ma obowiązek badać z urzędu, rozpoznawaną skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.