II GSK 1159/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 2214/09 w sprawie ze skargi W. W. Ż. P. Spółki z o.o. Spółki komandytowo-akcyjnej w G. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za utrudnianie organowi przeprowadzenia kontroli 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od W. W. Ż. P. Spółki z o.o. Spółki komandytowo-akcyjnej w G. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych 1077 (tysiąc siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu i zasądził od organu na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne. Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych w P. decyzją z dnia 28 sierpnia 2009 r. wymierzył W. W. Ż. P. sp. z o.o. S.K.A. w G. (dalej zwanej P.) na podstawie art.; 40a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno- spożywczych (Dz. U. nr 187 poz. 1577 z 2005 r. ze zm.; dalej - ustawa o jakości), karę pieniężną za utrudnianie czynności kontrolnych poprzez odmowę udostępnienia żądanej przez inspektorów dokumentacji tj. niezbędnych dla celów kontroli receptur na produkty objęte kontrolą. Ustalając wysokość kary pieniężnej organ I instancji ocenił, stosownie do przepisu art. 40 a ust. 5 cyt. ustawy, stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia i dotychczasową działalność kontrolowanego podmiotu na rynku oraz wysokość jego obrotów. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych (zwany dalej Głównym Inspektorem), po rozpatrzeniu odwołania spółki, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i ustalił wysokość kary pieniężnej w zmniejszonej wysokości. W ocenie organu II instancji udostępnienie przez producenta wskazanych receptur było konieczne w celu rzetelnego dokonania kontroli jakości handlowej produktów poprzez porównanie wykazu składników receptury z wykazem składników zawartych w innych dokumentach przedłożonych kontrolującemu, a odmowa okazania ww. dokumentów uniemożliwiła jednoznaczne stwierdzenie, czy produkty spełniały wymagania w zakresie jakości handlowej. Badając prawidłowość ustalenia wysokości kary Główny Inspektor uznał zasadność nałożenia kary pieniężnej, jednak stwierdził, że organ I instancji błędnie przyjął, że kontrolowana spółka była wcześniej karana za ten sam czyn oraz wadliwie zastosował art. 40a ust. 1 ustawy o jakości, stosując jako podstawę naliczenia kary wskaźnik przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w I kwartale 2009 r. podczas, gdy należało zastosować wskaźnik przeciętego wynagrodzenia za rok poprzedzający tj. za rok 2008. W skardze do WSA skarżąca Spółka P. domagała się uchylenia decyzji, zarzucając naruszenie art. 24 pkt 3, art. 40 a ust. 1 pkt, art. 40 a ust.. 1 pkt 5 ustawy o jakości i podnosząc, że do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, których mogą żądać kontrolujący, nie można zaliczyć receptur stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, a zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że spółka utrudniała przeprowadzenie kontroli, co w konsekwencji oznacza brak podstaw do nałożenia kary. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., uwzględniając skargę stwierdził, że istota sporu sprowadza się do oceny czy wyczerpana została dyspozycja materialnoprawna przepisu art. 40a ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości. Zgodnie z tym przepisem dla zastosowania sankcji w postaci kary pieniężnej konieczne jest działanie kontrolowanego wymierzone przeciwko kontroli. Kontrolującym odmówiono udostępnienia receptury, która zdaniem skarżącej stanowiła tajemnicę handlową przedsiębiorstwa. Sąd wskazał na przepis art. 24 pkt 3 ustawy o jakości, z którego wynika, że inspektorzy wojewódzcy oraz Główny Inspektor, realizując zadania określone w ustawie, uprawnieni są do żądania okazywania dokumentów związanych z przedmiotem kontroli. Jak wynikało z protokołu kontroli kontrolą objęto jakość handlową wskazanych wyrobów garmażeryjnych oraz oznakowanie tych produktów. Sąd przychylił się do argumentu skarżącej, że receptury stanowią tajemnicę handlową przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. nr 153 poz. 1503 z 2003 r.) i stanowią know-how Spółki. W ocenie Sądu, dostęp do receptury stanowi sprawdzenie sposobu produkcji artykułu rolno–spożywczego lub prawidłowości przebiegu procesu technologicznego, co zgodnie z przepisem art. 23 ust. 2 pkt 6 ustawy o jakości handlowej musi wynikać z odrębnych przepisów. Badanie takie możliwe jest tylko na podstawie art. 76 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. nr 171 poz. 1225 ze zm.) z wyłączeniem artykułów rolno – spożywczych w zakresie jakości handlowej, co wynika z art. 2 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. W ocenie Sądu I instancji, badanie jakości nie jest badaniem zgodności z recepturą; kontrola powinna była ograniczyć się do sprawdzenia wyników laboratoryjnych i zgodności uzyskanej zawartości z informacjami na etykiecie, ponieważ to one świadczą o jakości handlowej produktu. Brak możliwości wglądu w recepturę w sytuacji przedmiotu kontroli określonego jak w kontrolowanej przez WSA sprawie wyłącza prawo nałożenia na Spółkę kary pieniężnej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Główny Inspektor, wnosząc o uchylenie go i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. i zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 23 ust. 1 i 2, art. 24 w związku z art. 40 a ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości handlowej, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem kontrolujący mieli prawo żądać innych dokumentów świadczących o jakości handlowej, a w związku z tym odmowa okazania receptur produktów stanowiła przesłankę do wymierzenia kary pieniężnej, gdyż utrudniała organowi przeprowadzenie kontroli oraz 2. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej przywoływana jako p.p.s.a.) polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i utrzymaną nią w mocy decyzji z dnia 28 sierpnia 2009 r., podczas gdy organ II instancji uchylił w całości decyzję I instancji i orzekł co do istoty sprawy. Główny Inspektor podkreślił, że zamiarem kontrolujących było zweryfikowanie składu widniejącego na etykietach oraz zawartego w specyfikacjach przedmiotowych produktów z recepturami produktów. Udostępnienie receptury umożliwiłoby ujawnienie ewentualnych rozbieżności w zakresie rodzaju zastosowanego surowca oraz rodzaju i gatunku użytych do produkcji składników. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że inspektorzy nie wymagali wyjawienia know-how, tj. dokładnego opisu procesu produkcyjnego, a podstawą ich działania nie był art. 23 ust. 2 pkt 6 ustawy o jakości, lecz ten artykuł ust. 2 pkt 1. Wskazano, że zamiarem kontrolujących nie było skontrolowanie zgodności procesu produkcyjnego ze specyfikacją, lecz sprawdzenie, czy do produkcji, zgodnie z deklaracją producenta ujawnioną na opakowaniu produktów kontrolowanych, wykorzystywane są "najlepsze składniki" i czy pozbawione są one "sztucznych barwników" oraz konserwantów. Powyższe można ustalić tylko w oparciu o posiadaną recepturę, tak jak tylko w oparciu nią można ustalić, czy w produkcie nie występują składniki dodatkowe, w tym składniki alergenne. W ocenie kasatora, interpretacja Sądu zawężająca kontrolę produktów do badań laboratoryjnych jest sprzeczna z art. 23 ust. 2 ustawy o jakości handlowej. Jak stwierdził nie jest prawidłowe rozumowanie, że wyniki badań laboratoryjnych mogą potwierdzić zgodność uzyskanej zawartości produktu z informacjami podanymi na etykiecie przez producenta, bowiem w praktyce takie zbadanie jest niemożliwe. Laboratoryjne metody analityczne stosuje się jedynie w odniesieniu do konkretnych parametrów fizykochemicznych i oceny organoleptycznej. Ze względu na to, że oznaczenia wykonywane w laboratorium mają charakter wybiórczy i nie można na tej podstawie zweryfikować wszystkich elementów deklaracji producenta. Autor skargi kasacyjnej stanął na stanowisku, że organy kontroli miały prawo żądać okazania w toku postępowania receptur produktów, a odmowa ich udostępnienia stanowi przesłankę do wymierzenia kary pieniężnej, ponieważ utrudnia przeprowadzenia kontroli w zakresie jakości handlowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną należało uwzględnić. Istota sprawy zawiera się w odpowiedzi na pytanie, czy Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w kontrolowanej przezeń sprawie brak było podstaw aby uznać, że skarżąca spółka utrudniała przeprowadzenie kontroli, a w konsekwencji, że organ niezasadnie wymierzył karę pieniężną na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości. Skarga kasacyjna złożona przez Głównego Inspektora oparta została na obu wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstawach, przy czym stan faktyczny nie budzi wątpliwości kasatora, który upatruje naruszenia prawa procesowego w naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez uchylenie decyzji zaskarżonej oraz decyzji organu I instancji, mimo że ta ostatnia została przez Głównego Inspektora wyeliminowana. Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego koncentruje się wokół błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 23 ust. 1 i 2 w związku z art. 40a ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości, bowiem jak wywodzi autor skargi kasacyjnej, Sąd I instancji wadliwie oparł swoje orzeczenie na art. 23 ust. 2 pkt 6 ustawy o jakości, który to przepis odnosi się do czynności kontroli sposobu produkcji wybranego artykułu rolno-spożywczego lub prawidłowości przebiegu procesu technologicznego, gdy tymczasem te kwestie pozostawały poza zainteresowaniem inspektorów przeprowadzających kontrolę. Jak utrzymuje organ, kontrola produktów skarżącej dotyczyła oznakowania i jakości wybranych artykułów poprzez sprawdzenie dokumentów umożliwiających ich identyfikację, co znajduje podstawę w art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o jakości pominiętym przez WSA. W tym stanie rzeczy, zdaniem kasatora, błędna jest konkluzja Sądu, że "dostęp do receptury stanowi sprawdzenie sposobu produkcji artykułu rolno-spożywczego lub prawidłowości przebiegu procesu technologicznego". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 23 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 40a ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości przez jego wadliwe zastosowanie należy uznać za trafny. Wadliwość orzeczenia polegająca na niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego dotyczy rzecz jasna sądowej oceny prawidłowości zastosowania obowiązującego przepisu prawa materialnego przez organ i oznacza błędne rozpoznanie sądu pierwszej instancji zastosowania przez organ w danej sprawie określonego przepisu lub błędną ocenę co do tego jaki przepis winien był znaleźć zastosowanie w danym stanie faktycznym. Jak przyjmuje się w doktrynie, omawiana forma naruszenia prawa materialnego powinna być traktowana jako błąd wyrażający się nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji ( np. Z. Kmieciak, Podstawy skargi kasacyjnej, str. 21 ). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie utrzymuje, że jeżeli stawia się zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty jako podstawa prawna nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis winien był być przez sąd zastosowany ( wyrok NSA z dnia 14 października 2005r. sygn. akt I FSK 107/05, wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 24/06). Skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie czyni zadość temu wymogowi. Kasator, stawiając zarzut błędnego zastosowania art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o jakości wyjaśnił, że Sąd nie uwzględnił tego przepisu, mimo iż stanowił podstawę przeprowadzenia przez organ określonych wskazanych tym przepisem czynności kontrolnych, które uzasadniały żądanie okazania dokumentu jakim była receptura kontrolowanych produktów Przypomnieć należy, iż kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja nałożyła na skarżącą Spółkę na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości karę pieniężną za utrudnianie organowi inspekcji przeprowadzenie kontroli. Przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia sformułowany jest jasno, nie wymaga żadnych skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, a obowiązek zastosowania przewidzianej nim sankcji wynika z dowiedzionych w danej sprawie okoliczności i wiąże się z konkretną podejmowaną na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o jakości czynnością kontrolną i określonym działaniem kontrolowanego podmiotu wymierzonym przeciwko kontroli. Jak wynika ze stanu faktycznego, na którym oparł się WSA, a który nie był kwestionowany przez strony postępowania, odmowa skarżącej okazania receptur kontrolowanych produktów uznana została przez organ za okoliczność utrudniającą przeprowadzenie kontroli tych produktów, przy czym organ nie uznał argumentacji skarżącej co do przyczyn nieokazania żądanych dokumentów. Mając na uwadze przesłankę zastosowania przez organy inspekcji jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych sankcji z art. 40a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, słusznie uznał WSA, że ocena prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia uzależniona była od stwierdzenia czy skarżącej Spółce rzeczywiście można było zarzucić utrudnianie przeprowadzenia kontroli. Aby odpowiedzieć na to pytanie należało po pierwsze, zidentyfikować czynność jaką podjął wobec skarżącej organ kontroli jakości tzn. wskazać jedną z wymienionych w art. 23 ust. 2 pkt od 1) do 6) ustawy o jakości czynności kontrolnych i rozważyć czy podjęta czynność kontrolna uzasadniała żądanie okazania określonego dokumentu, a po wtóre, należało ocenić czy żądanie okazania receptury rozumianej jako wykaz ilościowy składników użytych do produkcji sformułowane zostało przez organ dostatecznie jasno. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, iż rozważania Sądu I instancji ograniczyły się w istocie do legalności żądania receptury kontrolowanych produktów dla potrzeb czynności kontrolnej podejmowanej na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 6 ustawy o jakości. Sąd uznał, że dostęp do receptury stanowi sprawdzenie sposobu produkcji artykułu rolno-spożywczego lub procesu technologicznego jedynie pod kątem wykorzystania ich do kontroli sposobu produkcji i przebiegu procesu technologicznego kontrolowanych produktów rolno-spożywczych, prawidłowo zresztą uznając, iż kontrola taka jako niewynikająca z odrębnych przepisów nie jest dopuszczalna. W ten sposób WSA pozostawił na uboczu wszelkie inne, przewidziane przepisem art. 23 ust. 2 ustawy o jakości czynności, w tym m.in. sprawdzenie dokumentów umożliwiających identyfikację artykułu rolno-spożywczego, atestów jakościowych, wyników badań laboratoryjnych oraz innych dokumentów świadczących o jakości handlowej o czym mowa w pkt 1 wskazanego artykułu. Nie zatrzymując się nad prawem organu wykonywania innych czynności kontrolnych, Sąd nie analizował, czy dla potrzeb czynności identyfikacji kontrolowanego produktu oraz czynności sprawdzenia oznakowania, o czym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o jakości zasadne było żądanie okazania receptur kontrolowanych produktów rozumianych jako rodzaj i ilość użytych do produkcji danego produktu składników i czy takie jednoznaczne co do treści żądanie zostało przedstawione skarżącej przez kontrolujących. W skardze kasacyjnej podkreśla się, iż Sąd I instancji błędnie uznał, że organ zamierzał dokonać kontroli w oparciu o art. 23 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy, gdy tymczasem wolą kontrolujących było przeprowadzenie kontroli w oparciu o pkt 1 tego artykułu i zweryfikowanie składu podanego na etykietach produktów ze specyfikacją zawartą w recepturach tych produktów, a także ocena prawidłowości oznakowania pod kątem adekwatności nazwy produktu do rodzaju i zawartości surowca użytego do wyrobu. Nie można nie zauważyć, iż te twierdzenia kasatora znajdują oparcie w dołączonych do akt sprawy aktach administracyjnych, a konkretnie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdzie organ jako cel okazania receptur wskazał porównanie wykazu składników receptury z wykazem składników zawartych w specyfikacjach technicznych wyrobów gotowych oraz opakowań ( str. 4 decyzji). Powyższa okoliczność wskazująca na kontrolę dokumentów w celu identyfikacji artykułu rolno-spożywczego nie została przez Sąd I instancji dostrzeżona, a niedopuszczalność żądania od skarżącej receptur produktów rozumianych jako tajemnica handlowa i know-how przedsiębiorstwa została powiązana jedynie z niedopuszczalnością kontroli procesu technologicznego określonych artykułów rolno-spożywczych. Wreszcie należy podkreślić, że dla oceny czy zarzut organu utrudniania kontroli przez skarżącą Spółkę był uzasadniony, konieczne jest zidentyfikowanie treści wystosowanego do strony żądania organu okazania receptur produktów kontrolowanych na podstawie art. 24 pkt 3 ustawy o jakości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak jak nie może być wątpliwości, co do tego że receptura produktu rozumiana jako sposób produkcji stanowi tajemnicę handlową, tak nie może być również wątpliwości, że receptura rozumiana wyłącznie jako ilościowy wykaz składników użytych do produkcji z pominięciem technologii produkcji jest dokumentem związanym z danym produktem i podlegać może, w zależności od rodzaju podejmowanej czynności kontrolnej, obowiązkowi okazania kontrolującym wyłącznie dla potrzeb wykonania tej czynności na podstawie art. 24 pkt 3 cyt. ustawy. Dokonując ponownej oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd dokona na podstawie akt administracyjnych sprawy oceny, czy dla potrzeb skuteczności czynności kontrolnej, o której mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o jakości niezbędne było okazanie przez skarżącą receptur kontrolowanych produktów oraz czy żądanie okazania tych dokumentów organ sformułował w sposób na tyle jasny, że nie mogło być wątpliwości, iż dotyczyło ono wyłącznie wykazu ilościowego składników, a zatem że nie było zagrożenia ujawnienia całego procesu produkcyjnego wskazanych artykułów rolno-spożywczych. Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, bowiem uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji w sytuacji zanegowania przez WSA możliwości żądania receptur, a tym samym możliwości nałożenia kary za utrudnianie kontroli, pozostawiłoby w obrocie prawnym decyzję, u której podstaw legły te same co w decyzji ostatecznej przesłanki. Sąd, odmawiając zatem organowi prawa do nałożenia kary w stwierdzonym stanie faktycznym i rozważonym przez ten Sąd stanie prawnym, zasadnie wyeliminował z obrotu prawnego zarówno decyzji zaskarżoną, jak też decyzję pierwotną. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163 poz. 1349 ze zm.).