IV SA/Wa 1374/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - oddala skargę - S. S.A. w W. w dniu 30 marca 2010 r. wniosło o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie magistrali sieci ciepłowniczej preizolowanej o średnicy 2xDN 1000/1200 i 2xDN900/1100 w pasie drogowym ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w W., w ramach legalizacji inwestycji (dz. ew. nr nr [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...]; dz. ew. nr [...] w obrębie [...], powstała w wyniku podziału dz. ew. nr [...] w obrębie [...]; dz. ew. nr nr [...] i [...] w obrębie [...]; dz. ew. nr nr [...] i [...] w obrębie [...], powstałe w wyniku podziału dz. ew. nr [...] w obrębie [...]; dz. ew. nr nr [...] i [...] w obrębie [...], powstałe w wyniku podziału dz. ew. nr [...] w obrębie [...]; dz. ew. nr [...] w obrębie [...]). Zarząd Dzielnicy W. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarownia terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że inwestycja została zrealizowana w ramach samowoli budowlanej, bez wymaganej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzję taką można jednak wydać już po realizacji inwestycji. Organ powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, który w konsekwencji doprowadził do nowelizacji art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym". Przepis ten daje możliwość uzyskania, w toku postępowania legalizacyjnego, decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już zrealizowanych. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. P. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że przedmiotowa inwestycja jest samowolą budowlaną, tj. została zrealizowana bez uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazano, iż legalizację przedmiotowej inwestycji wyklucza okoliczność, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz legalizacja inwestycji zrealizowanej w warunkach samowoli nie stanowi realizacji celu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.", za realizację inwestycji celu publicznego uważa się inwestycje, które stanowią realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej. "u. g. n.". W przepisie tym nie ma stwierdzenia, że celem publicznym jest legalizacja samowoli budowlanej. Zdaniem odwołującego się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. dotyczy możliwości wydania jedynie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do inwestycji zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej, a nie dotyczy decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma bowiem inny charakter, cel i skutki niż decyzja o warunkach zabudowy. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego także ustala warunki zabudowy, ale ponadto - czego nie ma przy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - wprowadza ograniczenia w możliwości korzystania ze swojej własności. Gdyby nie ten skutek, nie byłoby konieczności stworzenia przez ustawodawcę omawianej instytucji prawnej. Zdaniem pełnomocnika, wydanie zaskarżonej decyzji stwarza możliwość legalizacji samowoli budowlanej, lecz przenosi ciężar poniesienia kosztów odszkodowawczych z inwestora na gminę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odnośnie zarzutu nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane Kolegium wskazało, iż wykładania systemowa nakazuje uznać, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi praw do terenu ani nie narusza cudzych praw rzeczowych czy obligacyjnych. We wniosku o jej wydanie nie zamieszcza się żadnych dokumentów związanych z udowadnianiem praw do nieruchomości. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest konieczne dopiero w postępowaniu przed organem budowlanym w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). Zdaniem Kolegium celem publicznym nie jest legalizacja samowoli budowlanej, lecz inwestycja będąca przedmiotem legalizacji. Inwestycja ta wymieniona jest zaś w art. 6 pkt 2 u. g. n. Organ odwoławczy wskazał, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. ma analogiczne zastosowanie do legalizacji lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenie warunków zabudowy i ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego to dwie instytucje, które - zgodnie z przepisami u. p. z. p. - są uregulowane podobnie i mają podobne cele. Ustawodawca bardziej sformalizował ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jako bardziej doniosłych z punktu widzenia gospodarczego. Z wyroku TK nie wynika jednak, aby wykluczona była legalizacja samowoli budowlanej polegającej na realizacji inwestycji celu publicznego i aby dotyczył on jedynie legalizacji samowoli budowlanej, dla której najpierw należy wydać decyzję o warunkach zabudowy. W ocenie Kolegium kwestia ewentualnego odszkodowania dla właścicieli nieruchomości, przez które przebiega przedmiotowa inwestycja celu publicznego nie ma wpływu na dopuszczalność legalizacji samowoli budowlanej - inwestycji celu publicznego. W skardze, oprócz zarzutów wcześniej podniesionych juz w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzono, że z uwagi na fakt, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. stwierdził nieważność pozwolenia na budowę. Prawidłowość tej decyzji potwierdził Wojewódzki Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 603/04. Organy nadzoru budowlanego wszczęły procedurę legalizacyjną przedmiotowej inwestycji i z uwagi na fakt, że inwestor nie dostarczył dokumentów koniecznych do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nakazał wykonanie rozbiórki przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Wskazano, że inwestor w trakcie postępowania legalizacyjnego miał możliwość dokonania legalizacji samowoli budowlanej i odkupienia nieruchomości od skarżącego. Inwestor będąc w sytuacji konieczności wykonania prawomocnie orzeczonej rozbiórki, wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżący podniósł, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 u. p. z. p.). Ponadto zaznaczono, że w art. 6 pkt 2 u. g. n. stwierdza się, że celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów. W przedmiotowej sprawie zaś decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie została wydana w celu budowy inwestycji, gdyż inwestycja ta już została wybudowana. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego w przedmiotowej sprawie mogłaby byc wydana, gdyby inwestor dokonał rozbiórki tej inwestycji, gdyż wtedy zaistniałaby konieczność budowy magistrali cieplnej. Skarżący zauważył, że art. 48 Prawa budowlanego nie stanowi, że zgodność samowolnie zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdza się na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustawodawca nie wymienił w art. 48 Prawa budowlanego decyzji o lokalizacji celu publicznego z tego względu, że decyzja ta nie potwierdza zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, gdyż wydawana jest w zupełnie innym trybie, bez konieczności zbadania czy zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u. p. z. p. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, stąd skarga podlega oddaleniu. Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy dla już zrealizowanej inwestycji celu publicznego może być wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji, także w trakcie postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko organu, że jest to możliwe. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowa inwestycja celu publicznego została zrealizowana bez wydania decyzji o jej lokalizacji w trybie u. p. z. p. W ocenie Sądu jednak żaden z przepisów u. p. z. p. nie uniemożliwia wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji już zrealizowanej. Za możliwością wydania takiej decyzji przemawia z kolei art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem jeżeli trwająca albo zakończona już budowa obiektu budowlanego została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, a budowa ta jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Istotne w sprawie jest to, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie musi istnieć w obrocie prawnym w dniu wszczęcia postępowania przez właściwy organ budowlany. Wynika to ze zmiany brzmienia art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego dokonanej ustawą z dnia 8 października 2008 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. nr 206, poz. 1287). Nowelizacja ta polegała na wykreśleniu w tym przepisie wyrażenia "w dniu wszczęcia postępowania". Zmiana ta podyktowana była koniecznością dostosowania stanu prawnego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 4 pkt 2 u. p. z. p. pod pojęciem "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" rozumieć należy zarówno decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i decyzję o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu słuszne jest stanowisko organu, że prawo do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane nie jest warunkiem uzyskania przez niego decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Żaden przepis u. p. z. p. nie określa takiego warunku wydania tej decyzji, a wniosek o jej wydanie nie musi zawierać oświadczenia, że inwestor ma jakiekolwiek prawo do nieruchomości (art. 52 ust. 2 u. p. z. p.). Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest konieczne dopiero w postępowaniu przed organem budowlanym. Ponadto decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podobnie jak decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, nie rodzi żadnych praw do terenu ani nie narusza cudzych praw rzeczowych, w tym prawa własności, co wynika z systemowej wykładni u. p. z. p. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może być wydana dla inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 2 pkt 5 u. p. z. p. ilekroć w tej ustawie jest mowa o inwestycji celu publicznego należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u. g. n. Z kolei art. 6 pkt 2 u. g. n. stanowi, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy są budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W ocenie Sądu przyznać należy rację organowi, że to nie legalizacja samowoli budowlanej jest celem publicznym, ale inwestycja, której ta legalizacja ma dotyczyć. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. dotyczy możliwości wydania jedynie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do inwestycji zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej, a nie dotyczy decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Ustalenie warunków zabudowy i ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego to bowiem - jak trafnie wskazał organ - instytucje, które na gruncie u. p. z. p. są uregulowane podobnie i mają podobne cele, zaś z wyroku TK nie wynika, aby wykluczona była legalizacja samowoli budowlanej polegającej na realizacji inwestycji celu publicznego i aby dotyczył on jedynie legalizacji samowoli budowlanej, dla której najpierw należy wydać decyzję o warunkach zabudowy. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, wskazał, że decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nieuzasadnione byłoby zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestora w zakresie możliwości legalizacji samowoli od tego, czy wnioskuje on o wydanie decyzji o warunkach zabudowy czy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Końcowo zgodzić się należy także z konstatacją Kolegium, że kwestia ewentualnego odszkodowania dla właścicieli nieruchomości, przez które przebiega przedmiotowa inwestycja celu publicznego nie ma żadnego wpływu na dopuszczalność legalizacji samowoli budowlanej - inwestycji celu publicznego. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).