II OZ 1093/11

II OZ 1093 / 11 POSTANOWIENIE Dnia 24 listopada 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. K. na zarządzenie sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 536/11 w zakresie pozostawienia bez rozpoznania wniosków J. K. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku i sporządzenie uzasadniania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 536/11 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia uchylić zaskarżone zarządzenie. II OZ 1093 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym zarządzeniem z dnia 23 września 2011 r. sędzia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pozostawił bez rozpoznania wnioski J. K. o przywrócenie terminu do zgłoszenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku z 31 maja 2011 r. oraz o sporządzenie uzasadnienia ww. orzeczenia i jego doręczenie. W uzasadnieniu powyższego zarządzenia wskazano, iż J. K., działała przez pełnomocnika będącego radcą prawnym. Do wniosków załączono "pełnomocnictwo szczególne" z dnia 3 marca 2009 r., mocą którego uczestniczka upoważniła radcę prawnego do występowania w jej imieniu przed organami administracji publicznej oraz sądami administracyjnymi "w sprawie, w której została wydana decyzja Nr [...] Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie [...] o warunkach zabudowy". W wykonaniu zarządzenia sędziego pełnomocnik uczestniczki został wezwany do uzupełnienia braku formalnego ww. wniosków przez złożenie pełnomocnictwa uprawniającego do ich wniesienia w imieniu J. K., w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia ich bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik poinformował, iż składając wnioski "przedłożył odpis pełnomocnictwa udzielonego mu 23.03.2009 r., a nie jak omyłkowo podano 3.03.2009 r., na podstawie którego mógł występować przed organami władzy publicznej, a w szczególności przed sądem administracyjnym w sprawie w znaczeniu materialnym, w której została wydana wymieniona w tym pełnomocnictwie decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z [...] marca 2009 r. o warunkach zabudowy, w konsekwencji i wyrok Sądu z 31 maja 2011 r.". Do odpowiedzi tej załączono kolejny odpis pełnomocnictwa z 3.03.2009 r. i oświadczenie uczestniczki postępowania, w którym wyjaśniła, iż nigdy nie odwołała przedmiotowego pełnomocnictwa, udzielając go była przekonana, że upoważnia ono do zastępowania jej w całym postępowaniu do jego prawomocnego zakończenia. Z przyczyn jej nieznanych od momentu uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzji z dnia [...] marca 2009 r. z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji jej pełnomocnik był pomijany w sprawie. W skarżonym zarządzeniu pozostawiając wnioski bez rozpoznania, wskazano na obowiązek pełnomocnika, wynikający z art. 37 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) i uznano, że pełnomocnictwo załączone do pisma zawierającego przedmiotowe wnioski mogło obejmować jedynie udział pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym, w którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję ostateczną z dnia [...] listopada 2009 r. Pełnomocnictwo to nie uprawnia zaś radcy prawnego do występowania w imieniu uczestniczki postępowania w sprawie ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] styczna 2011 r. z wnioskiem o przywrócenie terminu, a w konsekwencji i z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia wyroku i jego doręczenie. Pełnomocnik obowiązany był, przy pierwszej czynności procesowej, jaką było wniesienie ww. wniosków, dołączyć do akt sprawy stosowne pełnomocnictwo, a konsekwencją braku jego przedłożenia było wystosowanie wezwania o uzupełnienie braku formalnego wniesionych wniosków pod rygorem pozostawienia ich bez rozpoznania. Pomimo powyższego, pełnomocnik nie nadesłał stosownego pełnomocnictwa, a zamiast tego oświadczył w sposób wyżej przedstawiony, przedkładając ponownie odpis pełnomocnictwa z 3 marca 2009 r. W tym stanie rzeczy, jak wskazano w zarządzeniu złożone wnioski należało pozostawić bez rozpoznania. W kontekście twierdzeń pełnomocnika zaprezentowanych zarówno w piśmie zawierającym wnioski, jak i w piśmie stanowiącym odpowiedź na wezwanie, a nadto oświadczenia uczestniczki postępowania, stwierdzono w zarządzeniu, iż tożsamą interpretację pod względem oceny treści pełnomocnictwa przyjęły organy orzekające w sprawie, jako że od chwili wydania decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. uznały, iż J. K. działa w sprawie osobiście. Takie rozumienie treści pełnomocnictwa, wbrew temu co obecnie twierdzi, zaakceptowała sama uczestniczka postępowania. Gdyby było inaczej, to jako strona należycie dbająca o swoje interesy w postępowaniu zapewne podjęłaby stosowną interwencję, informując organy o fakcie pomijania ustanowionego przez nią pełnomocnika, a nadto pełnomocnik zgłosiłby swój udział w postępowaniu sądowym (przykładowo stając na rozprawie). Tymczasem żadnej z tych czynności nie dopełniono. Uczestniczka postępowania od dnia [...] listopada 2009 r. osobiście czynnie uczestniczyła w postępowaniu. Oprócz tego, że odbierała kierowaną do niej wszelką korespondencję, to i w trakcie postępowania złożyła jedno pismo (z dnia 16 sierpnia 2010 r.) oraz wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2010 r., poprzedzającej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2011 r. zaskarżoną skargą. Odnosząc się także do twierdzenia pełnomocnika, iż doszło do omyłki w dacie pełnomocnictwa, wskazano w zarządzeniu, że pełnomocnik i uczestniczka postępowania w istocie operują trzema datami dotyczącymi udzielenia pełnomocnictwa, tj. 23.02.2009 r. (oświadczenie), 3.03.2009 r. i 23.03.2009 r. (oświadczenie, odpowiedź na wezwanie Sądu, pełnomocnictwo załączone do wniosku o przywrócenie terminu). Z kolei z administracyjnych akt sprawy wynika, iż pełnomocnictwo zostało udzielone radcy prawnemu i opłacone opłatą skarbową w dniu, w którym sporządzono odwołanie od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2009 r., tj. 3.04.2009 r. (wskazana data jest wynikiem ręcznie naniesionej poprawki polegającej na przeprawieniu daty "3.03.2009 r." na datę "3.04.2009 r."). Powyższe dodatkowo prowadzi do stwierdzenia, iż nie sposób obecnie uznać pełnomocnictwa, co do którego zarówno uczestniczka postępowania, jak i radca prawny podają różne daty jego wystawienia, a na kolejną datę wskazuje egzemplarz pełnomocnictwa znajdujący się w aktach administracyjnych. Nadto oznacza to, iż pełnomocnictwo z 3.03.2009 r. przedłożone przez radcę prawnego do rozpoznawanych wniosków nie jest odpisem pełnomocnictwa z 3.04.2009 r., na podstawie którego pełnomocnik działał w postępowaniu administracyjnym do chwili wydania decyzji przez Kolegium z dnia [...] listopada 2009 r. W tym stanie rzeczy, wobec nie uzupełnienia na wezwanie Sądu braku formalnego złożonych równocześnie wniosków o przywrócenie terminu i sporządzenie uzasadnienia wyroku, na mocy art. 49 § 2 p.p.s.a., zarządzono o pozostawieniu ich bez rozpoznania. Zażalenie na powyższe zarządzenie wniosła J. K., reprezentowana przez radcę prawego R. S., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 49 § 2 p.p.s.a. w stopniu rzutującym na wynik postępowania wstępnego w sprawie określonych wniosków w następstwie dowolnego ustalenia, że pełnomocnik skarżącej nie przedstawił pełnomocnictwa upoważniającego go do wystąpienia z określonymi wnioskami w imieniu J. K. lub, że dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, a w szczególności tożsame w swej treści egzemplarze tego samego pełnomocnictwa (jego odpisy) złożone na etapie postępowania administracyjnego oraz przy przedmiotowych wnioskach z dnia 29 sierpnia 2011 r. nie upoważniały niżej podpisanego do podejmowania jakichkolwiek czynności przed sądami administracyjnym w określonej sprawie w znaczeniu administracyjnym, jak również, że takiego waloru nie miało oświadczenie J. K. z dnia 7 września 2011 r. potwierdzające umocowanie niżej podpisanego do działania w jej imieniu w tej sprawie, a zarazem potwierdzające czynność w postaci złożenia dwóch przedmiotowych wniosków z dnia 29 czerwca 2011 r.; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 i art. 167 p.p.s.a., a także art. 160 p.p.s.a., odczytywanych w kontekście zasady zaufania do Państwa i stanowionego prawa, w stopniu rzutującym na wynik postępowania wstępnego w sprawie określonych wniosków w związku: a. z brakiem wyjaśnienia, co dokładnie było przedmiotem wezwania do usunięcia braku określonych wniosków, a tym samym, jak dane wezwanie powinno być zrozumiane przez pełnomocnika J. K. i samą zainteresowaną, b. z brakiem wyjaśnienia dlaczego, zdaniem Przewodniczącej, wezwanie do usunięcia braków określonych wniosków nie zostało przez pełnomocnika J. K. wykonane, mimo złożenia przez tego pełnomocnika w terminie pisma z dnia 7 września br. zawierającego odpowiedź na dane wezwanie wraz ze stosownym oświadczeniem z tego samego dnia - J. K., mającym samo w sobie walor pełnomocnictwa wraz z potwierdzeniem czynności dokonanych przed jego złożeniem, a w danym wypadku czynności polegającej na wniesieniu przedmiotowych wniosków z dnia 29 czerwca 2011 r., c. z dowolnym ustaleniem, że ani pełnomocnictwo złożone na etapie postępowania administracyjnego, ani to samo w treści pełnomocnictwo złożone na etapie ww. wniosków z dnia 29 czerwca 2011 r., ani oświadczenie J. K. z dnia 7 września 2011 r., nie upoważniały niżej podpisanego do występowania przed sądami administracyjnymi w określonej sprawie w znaczeniu materialnym, a w szczególności do wystąpienia z przedmiotowymi wnioskami z dnia 29 czerwca 2011 r., d. z dokonaniem merytorycznej oceny dokumentu złożonego na etapie postępowania administracyjnego i przy przedmiotowych wnioskach z dnia 29 czerwca 2011 r., która mogła nastąpić tylko w formie postanowienia o uwzględnieniu lub o oddaleniu określonych wniosków, a nie w formie zarządzenia o pozostawieniu ich bez rozpoznania, a w szczególności w związku z ustaleniem, że pełnomocnictwo określonej treści złożone na etapie postępowania administracyjne upoważniało niżej podpisanego do występowania w imieniu J. K. tylko przed organami administracyjnymi, a nie również przed sądami administracyjnymi, w danej sprawie, e. ze skupieniem się nie na treści określonego pełnomocnictwa, lecz na kwestii daty uwidocznionej lub poprawianej na dokumencie pełnomocnictwa, która, gdyby była prawidłowa, musiała być oczywiście wcześniejsza lub tożsama z datą złożenia dokumentu pełnomocnictwa, w danym wypadku, wraz z odwołaniem od określonej decyzji, f. z brakiem wykazania, że pełnomocnictwo faktycznie złożone przez niżej podpisanego do akt sprawy administracyjnej kiedykolwiek zostało wypowiedziane przez niżej podpisanego lub odwołane przez J. K. przed dniem wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjnym wyroku z dnia 31 maja 2011 r. pod sygn. IV SA/Wa 536/11, jak również w związku z brakiem wykazania, że oświadczenie J. K. z dnia 7 września 2011 r. nie ma żadnego znaczenia prawnego, a w szczególności dla ustalenia istnienia i zakresu jej upoważnienia dla niżej podpisanego do działania w tej sprawie, g. z niewypowiedzianym wprost twierdzeniem, że na udzielającym pełnomocnictwa ciąży obowiązek sprawdzania, czy ustanawiany przez niego pełnomocnik jest właściwie powiadamiany o czynnościach administracyjnych lub sądowych podejmowanych w sprawie, w której ma występować, a tym samym, że ryzyko ewentualnej, niezawinionej nieobecności prawidłowo ustanowionego pełnomocnika obciąża udzielającego pełnomocnictwa. Wskazując na powyższe zarzuty, strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia oraz o orzeczenie na rzecz J. K. zwrotu kosztów związanych z wniesieniem niniejszego zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać trzeba, iż w okolicznościach niniejszej sprawy radca prawny R. S. pełnomocnictwem udzielonym jej przez J. K. został umocowana do występowania w jej imieniu "przez organami administracji publicznej oraz przed sądami administracyjnymi, a także przed innymi organami Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie, w której została wydana decyzja Nr [...] Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie [...] o warunkach zabudowy". Wskazaną w treści ww. pełnomocnictwa decyzją Prezydent m. st. Warszawy ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na określonych w niej działkach. Decyzja jako kolejna wydana w sprawie wszczętej na wniosek "[...]" Sp. z o.o. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na skutek uchyleń poprzednich decyzji (decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2006 r. i [...] września 2008 r.) również została uchylona, na skutek m.in. odwołania strony wnoszącej niniejsze zażalenie (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie [...] listopada 2009 r.). Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji ponownie ustalił warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla ww. inwestycji decyzją z dnia [...] września 2010 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2011 r., zaś skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2011 r., a którego dotyczyły objęte zaskarżonym zarządzeniem wnioski. Na tle zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, podstawową okolicznością wymagającą rozstrzygnięcia, pozostawało to, czy powołane powyżej pełnomocnictwo obejmowało również możliwość złożenia w sprawie przedmiotowych wniosków o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o sporządzenia uzasadnienia wyroku, jak i jego doręczenia. Kluczowym dla oceny tej kwestii pozostaje jednak tylko i wyłącznie analiza treści udzielonego pełnomocnictwa, z której prócz wskazania numeru i znaku decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2009 r. przede wszystkim na uwagę zasługuje użycie zwrotu "w sprawie"- w kontekście "przed organami administracji publicznej oraz przed sądami administracyjnymi (...) w sprawie, w której wydana została decyzja (...) Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] marca 2009 r. (...)". Podkreślić należało, iż zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny (por. np. B. Adamiak. Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51) na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Tożsamość ww. elementów na każdym etapie przedmiotowego postępowania pozwalała przyjąć, że w istocie mamy do czynienia z jedną sprawą, w której wydana została m.in. decyzja wymieniona w treści analizowanego pełnomocnictwa. Wskazując na powyższe, przyjąć zatem należało, iż tak określony zakres pełnomocnictwa pozwalał na występowanie w imieniu J. K., określonemu w nim radcy prawnemu również na dalszych etapach prowadzonego w sprawie postępowania, wszczętego na wniosek inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nie można było więc przyjąć, tak jak to stwierdzono w skarżonym zarządzeniu, że umocowanie to kończyło się wraz z wydaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2009 r. W konsekwencji tego należało przyjąć, iż zakres umocowania ww. pełnomocnika obejmował również działanie przed sądem administracyjnym w zakresie złożenia przedmiotowego wniosku. Zatem pomimo nie wykonania nałożonego na pełnomocnika obowiązku zarządzeniem z dnia 19 lipca 2011 r. należało przyjąć, iż przedmiotowe wnioski pozbawione były braku formalnego, który stał się podstawą wydania skarżonego zarządzenia. W tym też zakresie słusznym pozostawał sformułowany w rozpoznawanym zażaleniu zarzut naruszenia art. 49 § 2 p.p.s.a. Odnosząc się w dalszej części do argumentacji zaprezentowanej w skarżonym zarządzeniu odnośnie daty udzielonego pełnomocnictwa, nieścisłości w tym zakresie należało uznać za nieistotne w sprawie, skoro w aktach znajduje się jego oryginał i pozwala na odczytanie treści jego zakresu. W związku z powyższym wobec powyżej wykazanej wadliwości zaskarżonego zarządzenia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 2 w związku z art. 197 § 2 i art. 198 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W odniesieniu do wniosku o zwrot od organu kosztów postępowania zażaleniowego to wskazać należało, iż wniosek ten nie znajduje podstaw w przepisach obowiązującego prawa. Odesłanie z art. 166 p.p.s.a. nie może być bowiem stosowane do art. 203 i 204 p.p.s.a.- regulujących problematykę kosztów postępowania kasacyjnego, a ściślej rzecz ujmując o zwrocie kosztów postępowania między stronami (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, publ. ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).