II SA/Kr 1381/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2011 r. sprawy ze skargi [....] Sp. z o.o. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. nr CXV/1551/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[....] " skargę oddala II SA/Kr 1381/11 UZASADNIENIE Rada Miasta Krakowa pojęła w dniu 3 listopada 2010 r. Uchwałę Nr CXV/1551/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny - Gadomskiego II". Na uchwałę tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skierowała w dniu 29 lipca 2011 r. Firma ‘A" Sp. z o.o. z siedzibą w M., ul. [...]. Zarzucono naruszenie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z póz. zm. cyt dalej jako u.p.z.p.), poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności działki nr "1" obr. [...] w K., naruszenie art. 16 ust. 1 u.p.z.p., poprzez sporządzenie rysunku planu w zbyt małej skali (1:2000), pomimo, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające zastosowania tak dużej skali mapy, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu, który w zakresie określenia dopuszczalnego przeznaczenia terenu oraz parametrów zabudowy na obszarze oznaczonym symbolem 12 MN jest niezgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, art. 17 pkt 13 u.p.z.p. poprzez brak ponowienia w odpowiednim zakresie uzgodnień z właściwymi organami pomimo wprowadzenia zmian do projektu planu na skutek uwzględnienia uwag, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez naruszenie zasad oraz trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzucono również naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego polegające na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w całości bądź ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących obszaru 12 MN oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi napisano, że w granicach obszaru objętego ustaleniami planu znalazła się należąca do skarżącej Spółki nieruchomość obejmująca działki nr "2" oraz "3" obr. [...], położone w rejonie ul. [...] w K.. Działki te znalazły się w obszarze oznaczonym jako 12 MN przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Regulacje określające zasady zagospodarowania nieruchomości Spółki zawarte zostały w § 20 ustaleń planu, w którym wskazano, że poza podstawowym przeznaczeniem, tj. lokalizacją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszcza się: budowę obiektów gospodarczych i garaży na samochody osobowe i dostawcze do 2,5 tony z wyłączeniem grup garaży powyżej trzech oraz garaży powyżej 3 stanowisk; obiektów małej architektury, wiat i zadaszeń oraz dojść i dojazdów. Przewidziano również, że możliwe jest przeznaczenie max. 30 % powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego lub sumy powierzchni budynków na działce budowlanej pod usługi podstawowe. Jednocześnie na terenie tym ustalono następujące warunki zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy: maksymalny wskaźnik zabudowy - 30 %, zachowanie min. 60 % powierzchni terenu biologicznie czynnej, wysokość budynków mieszkalnych do 10 m, wysokość budynków garażowych i innych do 6 m, maksymalna wysokość podpiwniczenia budynków ponad poziom terenu - 1 m, obowiązek utrzymania jednolitego układu kalenic głównych przy zachowaniu połaci dachowej skierowanej do kierunku drogi, zakaz umieszczania wielkogabarytowych urządzeń reklamowych, obowiązek zabezpieczenia miejsc parkingowych. Ponadto, ze względu na bliskie położenie terenu w stosunku do linii kolejowej przewidziano obowiązek zachowania wymaganej odległości od osi skrajnego toru i granicy obszaru kolejowego zgodnie z przepisami odrębnymi. Dla ochrony akustycznej przewidziano konieczność lokalizowania pasów zieleni ochronnej oraz urządzeń służących ochronie akustycznej. Napisano, że ustalenia te w sposób rażący naruszają interes prawny skarżącej poprzez ograniczenie możliwości zagospodarowania należącej do niej nieruchomości, a w szczególności poprzez wyłączenie możliwości lokalizacji obiektu o funkcji usługowej. Interes prawny skarżąca wywodzi ze swojego prawa własności. Przekroczenie władztwa planistycznego przez organ gminy stanowi ingerencję w prawo własności. Działania Rady Miasta Krakowa w tym zakresie nie były podejmowane w granicach i na podstawie prawa, co równocześnie oznacza, że organ gminy przekroczył przysługujące mu władztwo planistyczne. Ustalenia planu w sposób nadmierny ograniczają one możliwość zagospodarowania działek należących do skarżącej spółki. Co istotne, ograniczenia te są dalej idące niż określa to Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Wbrew zapisom studium, ustalenia planu praktycznie wyłączają możliwość lokalizowania na obszarach oznaczonych symbolem MN (w tym obszarze 12 MN) zabudowy usługowej. Zgodnie z ustaleniami studium, do głównych kierunków zagospodarowania przestrzennego obszarów oznaczonych symbolem MN należy m. in. uzupełnienie funkcji mieszkalnych zabudową usługową komercyjną z wykluczeniem: obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 inwestycji powodujących zagrożenie dla jakości środowiska i warunków życia, a także sprzecznych z charakterem lokalnym istniejącej zabudowy (pod względem formy i skali). Z powyższego zapisu jednoznacznie wynika, że na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej należy również dopuścić w odpowiedniej proporcji lokalizację obiektów usługowych (np. sklepów, kawiarni, restauracji, przedszkoli, itp.), z zastrzeżeniem, że powierzchnia tych obiektów nie może przekraczać 2000 m2. Tymczasem w planie przewidziano jedynie możliwość przeznaczania pod usługi niewielkiej części powierzchni obiektów mieszkalnych (do 30 %). W ocenie skarżącej Spółki nie sposób takie rozwiązanie uznać za zgodne z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, a nawet ze zdrowym rozsądkiem. Zmusza ono bowiem do łączenia na jednej działce i w jednym budynku funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej z funkcją usługową, która będzie przecież niekorzystnie oddziaływać na możliwość spokojnego zamieszkiwania w budynku. Ponadto wskazano, że również w zakresie dopuszczalnych parametrów nowej zabudowy plan przewiduje dużo dalej idące ograniczenia niż Studium. Studium określa bowiem wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 40 %, a dopuszczalną wysokość budynków na poziomie 13 metrów. Tymczasem plan określa, że na obszarach oznaczonych symbolem MN maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy może wynieść jedynie 30%, a maksymalna wysokość budynków mieszkalnych - 10m. Brak jest przy tym jakiegokolwiek uzasadnienia dla wprowadzenia takich ograniczeń. Zaznaczono dalej, że pomimo wprowadzenia do projektu planu zmian w wyniku uwzględnienia uwag złożonych po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu nie ponowiono w wymaganym zakresie uzgodnień. Z dokumentów planistycznych wynika, że Prezydent Miasta Krakowa uwzględnił 14 uwag do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu i w tym zakresie dokonał stosownych zmian projektu. Pomimo wprowadzonych zmian organ wystąpił o ponowne uzgodnienia wyłącznie do zarządcy drogi i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, pomijając pozostałe organy wskazane wart. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie. Niezgodnie z przepisami prawa został również sporządzony rysunek planu miejscowego stanowiący obligatoryjny załącznik do tekstu planu. Plan miejscowy przyjęty zaskarżoną uchwałą został sporządzony na mapie w skali 1 :2000. Możliwość zastosowania mniejszej skali została dopuszczona w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 roku, Nr 164, poz. 1587 - cyt. dalej jako rozporządzenie). Jednak rysunek planu miejscowego dla obszaru "Kliny - Gadomskiego II" został sporządzony na mapie w skali 1:2000, chociaż nie obejmuje on znacznego obszaru w rozumieniu w/w rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Napisano tu, że chociaż prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości, to jednak nie daje ono właścicielowi pełni władzy nad rzeczą i nie ma charakteru prawa absolutnego. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych wart. 140 Kodeksu cywilnego, prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt l u.p.z.p., każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem, możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie dopuszczają obowiązujące normy prawne . Ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżącą z nieruchomości, które wynikają z uchwalenia planu, mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem. Organy gminy nie przekroczyły przysługującego im władztwa planistycznego. Projekt planu został sporządzony zgodnie z zapisami studium, na skutek przeprowadzenia procedury planistycznej. Ochrona prawa własności została właścicielowi nieruchomości zagwarantowana poprzez ustalenie takiego przeznaczenia dla obszaru, obejmującego jego działkę, które zgodne jest z zapisami studium. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. uznano ten zarzut za chybiony. Art. 16 ust.1 u.p.z.p. niewątpliwie dopuszcza możliwość sporządzenia rysunku planu miejscowego w skali 1 :2000. Nadto rozporządzenie określa, że skala taka dopuszczona jest m.in., gdy sporządzany jest projekt rysunku planu miejscowego dla znacznych obszarów, ale jednocześnie nie precyzuje minimalnej wielkości takiej powierzchni. Plan miejscowy "Kliny Gadomskiego II" obejmuje obszar o powierzchni 117 ha, co w porównaniu z innymi obowiązującymi i sporządzanymi w Krakowie planami pozwala na obiektywne zakwalifikowanie go do grupy planów, dla których w pełni uzasadnione jest użycie skali l :2000. Za bezzasadny uznano również zarzut niezgodności planu z zapisami Studium. Wyjaśniono istotę studium i stwierdzono, że działka, o której mowa w skardze znajduje się w terenie, który zgodnie z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa znajduje się w obszarze, dla którego dokument polityki przestrzennej gminy przewiduje jako przeważającą funkcję mieszkaniową niskiej intensywności, oznaczoną symbolem literowym MN. Głównym kierunkiem zagospodarowania tych terenów jest: realizacja zabudowy jednorodzinnej w gabarycie i formie oraz układzie zgodnym z warunkami i tradycją lokalną, porządkowanie i rozbudowa istniejących układów przestrzennych, ze szczególnym uwzględnieniem racjonalnych podziałów gruntów wytyczania lokalnych układów komunikacyjnych, kształtowanie nowych zespołów zabudowy o czytelnym układzie i kompozycji przestrzennej, uwzględniających konieczność lokalizowania ogólnodostępnych przestrzeni publicznych, uzupełnienie funkcji mieszkalnych zabudową usługową komercyjną z wykluczeniem: obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, inwestycji powodujących zagrożenie dla środowiska i warunków życia, a także sprzecznych z charakterem lokalnym istniejącej zabudowy. Przeprowadzona na potrzeby opracowania projektu planu szczegółowa inwentaryzacja terenowa potwierdziła prawidłowość ustaleń dla kwestionowanego terenu. W obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o podobnych gabarytach i parametrach. Należy jednoznacznie wskazać, że wypracowane w planie miejscowym wskaźniki odnoszą się bezpośrednio do obecnego zainwestowania i zagospodarowania terenu. Zawarta w skardze argumentacja stanowi w rzeczywistości polemikę z koncepcją planistyczną przyjęta w zaskarżonej uchwale, co nie może w żadnym przypadku przesądzać o naruszeniu prawa. Odnosząc się do zarzutu, iż zaskarżony plan wyklucza możliwość lokalizowania w terenach MN zabudowy usługowej wyjaśniono, że zapisy uchwały dopuszczają możliwość przeznaczenia części obiektów mieszkalnych lub ich zespołów pod usługi podstawowe. Przytoczone przez skarżącą argumenty, kwestionujące prawidłowość i racjonalność takiego ustalenia, nie znajdują uzasadnienia. Wobec zarzutu nie ponowienia uzgodnień stwierdzono, że przeprowadzano analizy, co do konieczności ponowienia czynności odnośnie organów, które byłyby właściwe do ewentualnego ponownego uzgodnienia, oraz odnośnie samego przedmiotu ewentualnych, ponownych uzgodnień. Analizowano przy tym zakres wprowadzonych zmian a także dokumenty i przepisy prawne, które miałyby w tym przypadku zastosowanie. W wyniku uwzględnienia uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny-Gadomskiego II" w terenach zieleni publicznej niskiej o symbolu 7ZPn w pasie przy ulicy [...] dopuszczono lokalizację parkingu, natomiast w Terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu 9MN na działce-nr "4" obr. [...] przesunięto linię zabudowy w kierunku północnym. Z uwagi na charakter zmian w projekcie planu i właściwość kompetencyjną organów występujących w procesie planistycznym zasadnym było przedstawienie zmienionego projektu do ponownego uzgodnienia przez zarządcę dróg (ze względu na dopuszczenie lokalizacji parkingu) oraz do ponownego zaopiniowania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (w związku w związku z dopuszczeniem lokalizacji parkingu na terenie zielni publicznej niskiej). Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu uzgodnił Zmieniony projekt planu, natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska pozytywnie zaopiniował zmieniony projekt planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. cyt. dalej jako p.p.s.a.) w połączeniu z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w przypadku skargi wniesionej na uchwałę organu gminy powinnością sądu administracyjnego jest zbadanie, czy uchwała ta nie jest sprzeczna z prawem. Ustawowe sformułowanie: "sprzeczność z prawem" oznacza kwalifikowaną wadę prawną, polegająca właśnie na sprzeczności (działanie contra legem), toteż nie chodzi tu o jakiekolwiek, zwłaszcza nieistotne naruszenie prawa. Z określeniem tym koresponduje zresztą kompetencja sądu do stwierdzenia nieważności, a nie do zwykłego uchylenia zaskarżonej uchwały. Powyższa uwaga odnosi się w pełni do analizy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przy czym do podstaw oceny dochodzi tu jeszcze art. 28 u.p.z.p., zgodnie z którym naruszenie zasad sporządzania planu, a także istotne naruszenie trybu jego sporządzania powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W przypadku skarg na plan miejscowy mamy więc do czynienia z tak zakreśloną całością, determinującą zakres orzekania sądu. Analizując według powyższych zasad zaskarżoną uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. Sąd doszedł do przekonania, że nie jest ona sprzeczna z prawem ani też przy jej wydaniu nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego lub ustawowego trybu jego sporządzania. Zarzuty podniesione przez stronę skarżącą, aczkolwiek częściowo słuszne nie wystarczają do podjęcia decyzji o stwierdzeniu nieważności uchwały nawet w części. Pierwszy z tych zarzutów dotyczył przekroczenia granic władztwa planistycznego. Zarzut ten nie jest trafny. Należy podkreślić, że istotą miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest ingerencja w prawo własności, która może polegać na jego ograniczeniu, zgodnie z założeniami ustawy. Tym samym autorzy planów miejscowych - rady gmin, są wyposażeni w stosunkowo szerokie władztwo administracyjne, zwane tu władztwem planistycznym. Plan może naruszać interesy prawne właścicieli, uruchamiając tym samym ich legitymację skargową z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jednak nie oznacza to w każdym przypadku, że granice władztwa planistycznego zostały naruszone. Naruszone są one wtedy, gdy rada gminy w sposób dowolny, bez racjonalnego uzasadnienia ekonomicznego, celowościowego, społecznego i aksjologicznego dobiera przeznaczenie poszczególnych nieruchomości. W analizowanym przypadku taka dowolność nie wystąpiła. To, że skarżąca Spółka zamierza szeroko rozwijać swoją działalność usługową nie oznacza, że plan ma być kształtowany właśnie według jej potrzeb. Zaskarżony plan nie wyklucza zresztą prowadzenia usług na działkach należących do skarżącej a jedynie ogranicza te usługi to ram dostosowanych funkcjonalnie do otaczającej zabudowy - mieszkalnej, jednorodzinnej. Plan spełnia więc w tym zakresie postulat zachowania ładu przestrzennego, jest przemyślany i konsekwentnie budowany i nie ogranicza on nadmiernie prawa własności. Drugi zarzut skargi dotyczy zagadnienia nie wiążącego się bezpośrednio z nieruchomościami należącymi do skarżących. Chodzi o zakwestionowanie rysunku planu, który - zdaniem skarżących - został sporządzony w zbyt małej skali. Spór w tej kwestii polega na różnej interpretacji sformułowania cyt. rozporządzenia, mówiącego o "obszarach o znacznej powierzchni" (§ 6 ust. 1). Można się oczywiście spierać, czy obszar "Kliny - Gadomskiego II" obejmuje znaczną powierzchnię, czy tez nie. W ocenie Sądu jest to jednak powierzchnia znaczna, przekraczająca średni obszar obejmowany w Mieście Krakowie miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też Sąd uznał, że opracowanie rysunku planu w skali 1:2000 było zgodne z przepisami rozporządzenia. Trzeci zarzut skargi dotyczy ewentualnej niezgodności zapisów analizowanego planu z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, co miałoby dotyczyć terenu oznaczonego symbolem 12 MN. Ugruntowane już orzecznictwo sądowe stoi na stanowisku, że zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium nie może być zgodnością dosłowną i bezwzględną, gdyż oba te akty maja inne przeznaczenie i posługują się inna skalą obserwowania terenów. Zgodność dosłowna pozbawiałaby sensu przynajmniej jednego z tych aktów. Dlatego też należy uznać -zresztą w ślad za ustawą - że przepisy planu mogą konkretyzować obowiązujące studium, choć powinny się mieścić w ramach (w zasadach) w nim przewidzianych. W analizowanej tu sprawie Studium dopuszcza na terenie 12 MN uzupełnienie funkcji mieszkalnych zabudową usługową - komercyjną z wykluczeniem niektórych inwestycji. Studium określa tu pewne wartości graniczne, których plan nie powinien przekraczać. Jeśli tak, to zmieszczenie się przez plan w tychże wartościach granicznych nie może być oceniane jako niezgodność ze Studium. Jeżeli zatem Studium przewiduje np. dopuszczalny wskaźnik powierzchni zabudowy w wysokości 40%, to ustalony w planie wskaźnik 30% nie stoi w sprzeczności ze Studium. To samo dotyczy maksymalnej wysokości zabudowy - odpowiednio 13 i 10 m. Ostatni zarzut skargi dotyczy braku ponowienia uzgodnień z właściwymi organami pomimo wprowadzenia zmian do projektu planu na skutek uwzględnienia wniesionych uwag. Zarzut ten nie jest trafny, gdyż przepisy ustawy wymagają ponowienia uzgodnień jedynie w "niezbędnym zakresie" (art. 17 pkt 13). W ocenie Sądu sytuacja nie wymagała ponowienia uzgodnień poza dwoma podmiotami: zarządcą drogi i Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, co uczyniono. Dokonano więc nowych uzgodnień właśnie w "niezbędnym zakresie". Niezależnie od analizy zarzutów skargi Sąd dokonał analizy całego trybu przygotowania zaskarżonej uchwały, jak i jej zgodności z zasadami sporządzania planu, nie znajdując poważniejszych uchybień. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.