I OSK 232/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. i A. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt I SAB/Wa 385/11 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi T. i A. R. na bezczynność Prezydenta miasta stołecznego Warszawy w przedmiocie wydania decyzji postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. T. R. i A. R. pismem z dnia [...] września 2011 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta miasta stołecznego Warszawy w przedmiocie wydania decyzji w sprawie o ustalenie wysokości odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Prezydent miasta stołecznego Warszawy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt I SAB/Wa 385/11, po rozpoznaniu skargi T. i A. R., na podstawie art. 58 §1 pkt 6) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), odrzucił skargę. Sąd stwierdził, że przedmiotem skargi jest bezczynność Prezydenta miasta stołecznego Warszawy w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu wysokości odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W ocenie sądu wniesiona skarga nie mieściła się w katalogu czynności i aktów podlegających kognicji sądu administracyjnego, określonym w art. 3 §1 i §2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd wskazał, że przepis art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), wyraźnie stanowi, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Roszczenia z tytułu należnych odsetek oraz naprawienia szkody są więc roszczeniami o charakterze cywilnoprawnym i są dochodzone niezależnie od roszczenia głównego o odszkodowanie, wyłącznie na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Skargę kasacyjną od postanowienia z dnia 25 listopada 2011 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący, zaskarżając postanowienie w całości. W skardze kasacyjnej postanowiono zarzuty: 1. naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), polegające na przyjęciu, że żądanie ustalenia odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania podlega rozpoznaniu na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, 2. naruszenia przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 §1 pkt 6) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na uznaniu, że wniesienie skargi w niniejszym postępowaniu jest niedopuszczalne. W głównych motywach uzasadnienia skargi kasacyjnej wywodzono, że na mocy decyzji Prezydenta miasta stołecznego Warszawy ustalone zostało na rzecz skarżących odszkodowanie za przejętą na rzecz miasta stołecznego Warszawy nieruchomość. Faktyczna wypłata odszkodowania ustalonego na kwotę 2 744.358, 00 (dwa miliony siedemset czterdzieści cztery tysiące trzysta pięćdziesiąt osiem 00/100) złotych, nastąpiła w dniu 2 maja 2011 r. Skarżący wywodzili, że decyzja ustalająca wysokość odszkodowania, powinna być wydana najpóźniej [...] listopada 2009 r., gdyż postępowanie w przedmiocie jej wydania wszczęto w dniu [...] października 2009 r., a zgodnie z art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 ze zm.), decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Znaczne różnice czasowe pomiędzy faktyczną datą wypłacenia odszkodowania a datą gdy organ zobowiązany był do podjęcia działań polegających na ustaleniu i wypłacie odszkodowania, zmusiły skarżących do wystąpienia w dniu 20 czerwca 2011 r. do organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem było ustalenie odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania. Kwestionując zaskarżone postanowienie skarżący wywodzili, że zawarte w nim odwołanie do stosowania przepisów Kodeksu Cywilnego w sprawach dotyczących skutków zwłoki oraz opóźnienia wypłaty odszkodowań za przejęte nieruchomości nie zawiera żadnych postanowień mogących świadczyć, iż intencją ustawodawcy było przekazanie tych kwestii do rozpoznawania w postępowaniu cywilnym. Skarżący wskazują, że roszczenia związane z odsetkami, pozostają w ścisłym związku oraz są roszczeniami o charakterze subsydiarnym w stosunku do roszczeń o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą na własność nieruchomość. Skarżący stwierdzają, że jeżeli podstawą obowiązku zapłaty odszkodowania było zdarzenie prawne, kreujące stosunek natury administracyjno – prawnej, z którego wynika obowiązek zapłaty odszkodowania, to również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje swój administracyjny charakter. Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 651 ze zm.) reguluje zarówno problematykę cywilną jak i administracyjną. W art. 132 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami uregulowano wyczerpująco i jednoznacznie kwestię wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej oraz skutki zwłoki lub opóźnienia w jego wypłacie, wskazując, że stosuje się w tym zakresie odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (art. 132 ust. 2 tej ustawy). Odesłanie do stosowania odpowiedniego przepisów Kodeksu cywilnego nie oznacza, że sprawę o roszczenie o odsetki powstałe w związku ze stosunkiem administracyjnoprawnym należy każdorazowo uważać za sprawę o charakterze cywilnoprawnym. Jeżeli chodzi w szczególności o wywłaszczenie nieruchomości, to stwarza ono stosunek prawny o cechach wyraźnie administracyjnych, bowiem polega na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jest przykładem nierówności stron stosunku prawnego i działania władczego organu administracji. Wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem, a samo odszkodowanie jest elementem koniecznym decyzji o odszkodowaniu. Roszczenie o odsetki za zwłokę lub opóźnienie w wypłacie tego odszkodowania jest oczywiście roszczeniem akcesoryjnym. Obowiązek zapłaty odsetek jest wszak pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej. Skoro zatem obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnoprawnego, to również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Odesłanie w art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia. Pozwala ono jedynie na odpowiednie posługiwanie się regulacjami zawartymi w Kodeksie cywilnym na użytek rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Za taką wykładnią przemawia również to, że art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera regulację podstaw działania administracji publicznej a nie sądu powszechnego, odsyłając jedynie do odpowiedniego stosowania w działaniu administracji publicznej przepisów Kodeksu cywilnego. Sąd w pełni podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone wyroku z 15 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 525/05. W sprawie Prezydent Miasta stołecznego Warszawy obowiązany był wydać decyzję administracyjną rozstrzygającą kwestię odsetek od odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Z tych względów, skoro skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionym zarzucie naruszenia art. 132 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 58 §1 pkt 6) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 §1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.