IV SA/Wa 1426/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran, Sędziowie Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2011r. sprawy ze skargi M. W. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu wniosku K. W. i M. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] lutego 2011 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2005 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta miasta W. z dnia [...] października 2004 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie kanalizacji z osiedla "[...] " na działkach położonych przy ul. [...] ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] w W., utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że wniosek K. W. i M. P. o wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2005 r. wpłynął do organu orzekającego w dniu [...] kwietnia 2010 r., którym wskazali, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istotne dla sprawy tj., że właściciele działek na czas realizacji inwestycji mają udostępnić teren swoich nieruchomości, że sposób przedmiotowych prac stwarzać będzie zagrożenie dla przyległych do kanału wawerskiego budynków, może spowodować konieczność wyburzeń ogrodzeń. Do wniosku przedłożono nowy dowód w postaci opinii technicznej biegłego rzeczoznawcy z dnia [...] października 2008 r. o wpływie realizacji robót na zlokalizowane w pobliżu domy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. wznowiono postępowanie w sprawie zakończonej decyzją SKO z dnia [...] marca 2005 r. Odmawiając uchylenia tej decyzji wskazano, że w decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2005 r. wydanej z odwołania K. W. i M. W. odniesiono się już do podnoszonych zarzutów nie ustalenia w kwestionowanej decyzji wysokości odszkodowania za teren przeznaczony pod budowę kanalizacji, nie określenia precyzyjnie warunków technicznych realizacji, które zapewniłyby nienaruszalność konstrukcji ogrodzenia i nie oszacowania szkód, które mogą wystąpić w trakcie realizacji inwestycji. Kolegium wskazywało, że obawy odwołujących na etapie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji są przedwczesne. Ostateczna decyzja nie daje inwestorowi żadnego prawa do rozpoczęcia robót budowlanych, a jedynie upoważnia go do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Wydanie takiej decyzji nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Gdyby okazało się, że na skutek wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego korzystanie przez właściciela (użytkownika wieczystego) z nieruchomości lub części w sposób dotychczasowy stało się niemożliwe lub zostało istotnie ograniczone, bądź wartość nieruchomości uległa obniżeniu, właściciel (użytkownik wieczysty) ma możliwość wystąpienia z roszczeniami. Podniesione okoliczności, tj. m.in. fakt, że właściciele działek zostali poinformowani dopiero pismem S. o projekcie prac po wydaniu decyzji i że o projekcie tym nie wiedział nic organ pierwszej instancji ustalając wnioskowane warunki, że sposób przedmiotowych prac stwarzać będzie zagrożenie dla przyległych do kanału wawerskiego budynków, może spowodować konieczność wyburzeń ogrodzeń nie może stanowić podstawy do wznowienia przedmiotowego postępowania, a to z tego względu, że te nowe okoliczności przedstawione przez strony postępowania nie odnoszą się do decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2005 r. Okoliczności te dotyczą czynności technicznych związanych z decyzją pozwolenie na budowę, a nie decyzji lokalizacyjnych, które nie rodzą praw do terenu. Decyzje w sprawie lokalizacji celu publicznego określają jedynie możliwości realizacji danej inwestycji na danym obszarze w zgodzie z obowiązującym prawem. Na etapie tego postępowania nie jest rozstrzygany sposób realizacji danej inwestycji, czy konkretna lokalizacja inwestycji na danej działce. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2011 r. K. W. i M. W. stwierdzili, że przedstawione w uzasadnieniu stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest chybione i niezgodne z istniejącym w sprawie stanem faktycznym i formalnoprawnym. Wskazane przez wnioskodawców nowe i istotne okoliczności faktyczne w sprawie, to projektowany sposób wykonania prac objętych przedmiotową decyzją, przedstawiony stronom postępowania przez M. za pośrednictwem Przedsiębiorstwa Usługowo-Projektowego S. dopiero w 2008 r. Ten jedyny projekt prac w sprawie stwarza poważne zagrożenia dla budynków przyległych do wskazania inwestycyjnego, będących własnością stron postępowania. Wykonanie kanalizacji w rzeczonym pasie terenu przy kanale bezspornie wymaga wykonania ścianki szczelnej, a to oznacza konieczność wbijania lub wciskania kształtowników stalowych na głębokość większą, niż posadowienie kanalizacji czyli 5-7m. W wypadku realizacji kanalizacji metodą mikrotunelingu, należy wykonać komory, a to oznacza zabijanie kształtowników stalowych na jeszcze większą głębokość - około 9 metrów. Wbijanie lub wciskanie kształtowników stalowych w grunt, bezspornie powoduje drgania i wibracje, które mogą spowodować pękanie ścian domów i zabudowy gipsowo-kartonowej znajdującej się w tychże ścianach. Jest to szczególnie niebezpieczne, ponieważ budynki znajdują się w małej odległości, nawet 6 metrów od miejsca, gdzie miałyby być wbijane kształtowniki stalowe. Ściany domów jednorodzinnych są wykonane w większości wypadków z cegieł - jeżeli popękają ściany ceglane to skuteczna ich reperacja jest praktycznie niemożliwa. W domach jednorodzinnych konstrukcja domu to ściany nośne, na ścianach nośnych oparte są stropy, spękanie ścian nośnych zagraża konstrukcji. Naprawa pęknięć ścian i sufitów gips-kartonowych jest również bardzo uciążliwa. Biorąc pod uwagę głębokość posadowienia projektowanej kanalizacji i poziom wody gruntowej niezbędne będzie wykonanie odwodnienia - lej depresyjny będzie o bardzo dużym zasięgu. W konsekwencji może to spowodować nierównomierne osiadanie budynków i spękanie ścian. Ze względu, że proces osiadania jest długotrwały, pękanie ścian może nastąpić dopiero po kilku latach. Okoliczności te implikujące zagrożenia dla stron postępowania ujawniły się dopiero w 2008 r., kiedy Przedsiębiorstwo Usługowo - Projektowe S., które na zlecenie M. opracowało dokumentację techniczną dla budowy kanalizacji z os. "[...] ", to jest kanału grawitacyjnego w ul. [...] przepompowni ścieków "[...] " i przewodów tłocznych oraz kanału grawitacyjnego, poinformowało o zakresie i sposobie zamierzonych przez M. prac. Wówczas dopiero stanęła kwestia wykonania ścianki szczelinowej, ustalono głębokość położenia kanalizacji, głębokość wykopów i w związku z tym metodę realizacji prac. Ze względu na lokalizację budowa kanalizacji z wykonaniem ścianki szczelinowej będzie wyjątkowo trudna, ponieważ nie będzie prowadzona na normalnej jednej z wielu, dużo szerszej ulicy [...], gdzie nie wymagałoby to zajmowania prywatnego terenu i niszczenia części posesji, nie byłoby takiej bliskości domów zagrożonych popękaniem. Wykonywane ścianki szczelinowej ma być na wyjątkowo wąskim terenie - na drodze należącej do prywatnych właścicieli o szerokości tylko około 3 metrów wzdłuż Kanału W. Droga jest z jednej strony ograniczona kanałem, któremu grozi zarwanie jego skarpy, a z drugiej ogrodzeniami posesji i rosnącymi na nich wysokimi drzewami i krzewami. Istniejące zagrożenia dla domów stron postępowania potwierdziła opinia techniczna sporządzona przez mgr inż. Jerzego L. rzeczoznawcy w specjalności konstrukcyjno budowlanej z dnia [...] października 2008 r., która to opinia została dołączona do wniosku o wznowienie postępowania. Wynika z niej, że przy realizacji zabijanych ścianek szczelinowych występują drgania i wstrząsy, które mogą być przyczyną powstania w konstrukcji budynków zarysowań czy pęknięć. Stosowany system igłofiltrów obniży poziom wód gruntowych i ich stałe pompowanie może spowodować lokalne osiadania i w konsekwencji zarysowania czy pęknięcia konstrukcji sąsiednich budynków. W decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2005 r. nie ma żadnych wzmianek o wskazanych zagrożeniach dla budynków oraz wyburzeniach ogrodzeń. W latach 2004 - 2005 nie było wiadomo na jakiej głębokości będzie wykonana kanalizacja, a więc nie była znana metoda realizacji, która zależy od głębokości położenia kanalizacji i w związku z tym nie było wiadomo jakie są zagrożenia dla okolicznych domów. Nie mogło być to znane, bo zostało określone przez firmę S. dopiero w 2008 r., kiedy przygotowywano projekt. Decyzja z dnia [...] maja 2011 r. jest bezprawna ponieważ utrzymuje w mocy decyzję z dnia [...] października 2004 r., która oparta została na fałszywych przesłankach i na niezgodnej ze stanem faktycznym argumentacji. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2004 r. stwierdzono, że przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy i analiza ta wykazała możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w zaskarżonej decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Jest to niezgodne z prawdą, ponieważ taka analiza nie została przeprowadzona. Rozmawiając telefonicznie z P. H. w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu [...] na przełomie roku 2008/2009 zadaliśmy pytanie czy powyższa analiza jest dostępna i można się z nią zapoznać. Okazało się, że taka analiza w formie pisemnej nie istnieje, więc nie została przeprowadzona. Nie mogła być poprawnie przeprowadzona w 2004-2005, ponieważ nieznana była głębokość położenia kanalizacji, a w związku z tym nieznana również była metoda realizacji, więc nie można było określić zagrożeń. Podtrzymanie błędnego stanu faktycznego w rzeczonej decyzji w sposób oczywisty narusza art. 7 kpa poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz braku dążenia do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli. Rzeczona decyzja narusza art. 8 kpa, jako że podtrzymanie decyzji wydanej na błędnych przesłankach faktycznych jest wbrew zasadzie prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W skardze przytoczono również uzasadnienie wniosku o wznowienie postępowania. Jako sprawę drugorzędną ale także istotną w zakresie pojęcia "nowych okoliczności faktycznych", należy przytoczyć planowane zburzenie istniejących ogrodzeń prywatnych posesji, w tym także ogrodzeń murowanych, zniszczenie wyposażenia ogrodów, obiektów małej architektury, dróg dojazdowych do posesji, ujęć wody, systemów nawadniania, instalacji oświetleniowej, wiążą się jednocześnie z całkowitym niszczeniem zieleni, często wysokich drzew, znajdujących się na prywatnych nieruchomościach osób fizycznych - stron postępowania. O tych okolicznościach i dowodach przedstawionych w toku postępowania o wznowienie organ podejmujący decyzję w 2004 r. nie wiedział. Nie analizowano wpływu inwestycji na dobra chronione i mienie osób fizycznych. Gdyby taka analiza była wykonywana, stwierdzono by, że nie ma bezpiecznej dla budynków i wykazanego mienia stron postępowania metody realizacji kanalizacji w miejscu wskazanym w przedmiotowej decyzji. Pas terenu wzdłuż kanału jest zbyt wąski, niewystarczający do wybudowania kanalizacji. Szczególnie dużym utrudnieniem jest prowadzenie kanalizacji w głębokim wykopie przy samym kanale. Wskazane skutki prowadzenia inwestycji wedle wskazania inwestycyjnego - jako nowe dowody i nowe okoliczności - istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, a nie były znane organowi wydającemu decyzję, ponieważ nie została przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu. Decyzja lokalizacyjna nie definiowała sposobu prowadzenia robót i na etapie wydawania decyzji o lokalizacji nie były analizowane warunki techniczne wykonania - wobec czego nie były analizowane wskazane powyżej zagrożenia i naruszenia praw stron postępowania. Właściciele posesji - strony postępowania, a także organ wydający decyzję nie zostali poinformowani przed wydaniem decyzji o konieczności wykonywania prac na pasie szerszym niż istniejący wzdłuż kanału (ok. 3m), a tym samym dewastacji ogrodzeń, zieleni, systemów nawadniających i instalacji oświetleniowej. Zaistniały trzy nieodzowne przesłanki wszczęcia postępowania, we wskazanym trybie, a organ pierwszej instancji nie uczynił tego, błędnie dokonując analizy przedstawionych nowych dowodów i nowych okoliczności w sprawie w zakresie skutków prawnych odnośnie postępowania administracyjnego. W toku projektowanych prac może dojść do długotrwałego naruszenia dóbr osobistych w trybie art. 25 kc wymienionych powyżej właścicieli i współwłaścicieli nieruchomości położonych w obrębie realizowanego projektu kanalizacji sanitarnej, co będzie skutkowało roszczeniami o zadośćuczynienie jak i roszczeniami odszkodowawczymi za szkody wyrządzone w związku z prowadzonymi pracami budowlanymi. W czasie realizacji projektowanych prac dojdzie do czasowego lub także długotrwałego i nie ustępującego ograniczenia korzystania w dotychczasowy sposób z nieruchomości lub jej części przez właścicieli, co powodować będzie roszczenia odszkodowawcze. Realizacja przedmiotowej inwestycji według założonego planu może spowodować niepowetowane szkody w substancji materialnej właścicieli nieruchomości jak i w ich dobrach osobistych, co nakazuje stwierdzenie, że chociaż planowana inwestycja spełnia definicję "inwestycji celu publicznego" w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sposób wykonania tej inwestycji nie może być sprzeczny z zasadami współżycia społecznego w trybie art. 5 kc i naruszać dobra chronione, co w niniejszej sprawie może mieć miejsce. To także są nowe dowody i nowe okoliczności w sprawie, które organ pierwszej instancji powinien poddać analizie w kontekście przesłanek wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ orzekający wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: rodzaj inwestycji; warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Skarżący we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta miasta W. z dnia [...] października 2004 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazali na okoliczności związane ze sposobem wykonania inwestycji, które organ orzekający prawidłowo ocenił, jako nie spełniające przesłanek określonych w art. 145 §1 pkt 5 kpa. Sposób realizacji inwestycji budowlanej nie stanowi bowiem ustawowo określonego w cytowanym wyżej art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przedmiotu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz przedmiot decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Sami skarżący przedłożyli opinię techniczną w przedmiocie skutków realizacji inwestycji, w której zanalizowano skutki sposobu realizacji inwestycji, nie zaś jakiekolwiek okoliczności podważające ustalenie jedynie lokalizacji tej inwestycji. Także w skardze podkreślono m.in., że: "wskazane przez wnioskodawców nowe i istotne okoliczności faktyczne w sprawie, to projektowany sposób wykonania prac objętych przedmiotową decyzją". Jakkolwiek skarżący zarzucają również zlokalizowanie inwestycji na wyjątkowo wąskim terenie, to jednak i ta okoliczność nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności ustalenia samej lokalizacji inwestycji, lecz co najwyżej może mieć znaczenie dla technicznego sposobu zrealizowania tej inwestycji, co nie należy do przedmiotu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Także analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wskazywana przez skarżących nie stanowi w myśl cytowanego wyżej art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformalizowanego załącznika do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bądź obowiązkowego elementu jej treści. W decyzji tej określa się natomiast warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Wskazywany przez skarżących brak pisemnej analizy nie spełnia więc okoliczności określonych w art. 145 §1 kpa. Skutki prowadzenia inwestycji – jak określono to skardze – nie wynikają z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wprawdzie decyzja ta stanowi podstawę podejmowania kolejnych rozstrzygnięć dotyczących oceny dopuszczalności realizacji inwestycji w określony sposób, ale nie jest decyzją rozstrzygającą sposób realizacji inwestycji, dlatego - wbrew zarzutom skargi – zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a w szczególności art. 7 i art. 8 kpa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.