II GSK 472/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 listopada 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1611/11 w sprawie ze skargi E. T. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2011 r. oddalił skargę E. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Pismem z dnia 7 czerwca 2010 r., uzupełnionym o projekt organizacji ruchu zatwierdzony przez Inżyniera Ruchu m.st. W., skarżąca E. K. złożyła wniosek do Prezydenta m.st. W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej o powierzchni 60,5 m2 ul. S. w celu zorganizowania letniego ogródka gastronomicznego od dnia 15 lipca 2010 r. do dnia 19 sierpnia 2010 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Prezydent m. st. W. umorzył postępowanie we wnioskowanej części dotyczącej okresu od dnia 15 lipca 2010 r. do dnia 20 lipca 2010 r. oraz zezwolił na zajęcie w okresie od dnia 21 lipca 2010 r. do dnia 19 sierpnia 2010 r. pasa drogowego o powierzchni 60,5 m2 ul. S. w powyższym celu. W dniu 13 września 2010 r. skarżąca ponownie złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. S. w okresie od dnia 20 sierpnia 2010 r. do dnia 25 września 2010 r., w celu kontynuacji funkcjonowania ogródka. Powyższy wniosek został uzupełniony pismem z dnia 15 września 2010 r., w którym skarżąca odniosła się do zajęcia przedmiotowego odcinka pasa drogowego oraz braku posiadania wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, powołując się na to, iż do dnia 15 sierpnia 2010 r. uczestniczyła w pieszej pielgrzymce do C., natomiast po powrocie ze względu na zły stanu zdrowia trafiła do szpitala. Na poparcie swoich argumentów złożyła zaświadczenie o stanie zdrowia wystawione dnia 28 kwietnia 2010 r. oraz Kartę Informacyjną Pacjenta stwierdzającą, że skarżąca przebywała w dniach od 7 września 2010 r. do 10 września 2010 r. w Szpitalu C.. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Prezydent m. st. W. udzielił zezwolenia na wnioskowane zajęcie, na okres od dnia 20 września 2010 r. do dnia 25 września 2010 r. Pismem z dnia 28 września 2010 r. Prezydent m. st. W., jako zarządca drogi, zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, zmierzającego do naliczenia, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego o powierzchni 60,5 m2 ul. S. na prawach wyłączności, w celu zorganizowania ogródka gastronomicznego. Jednocześnie na podstawie art. 10 k.p.a. organ poinformował skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami postępowania oraz wypowiedzenia się, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. W toku wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego skarżąca nie złożyła żadnych wyjaśnień. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], Prezydent m.st. W. -działając na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 3 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) w związku z § 1 pkt 4, § 5 oraz poz. 12 kol. 2D załącznika nr 4 do uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. - nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10.164,00 złotych za zajęcie po terminie wskazanym w zezwoleniu zarządcy drogi, tj. od dnia 20 sierpnia 2010 r. do dnia 12 września 2010 r. pasa drogowego ul. S., poprzez umieszczenie letniego ogródka gastronomicznego o powierzchni 60,5 m2. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w jego ocenie, dokumenty przedstawione przez skarżącą przy piśmie z dnia 15 września 2010 r., nie stanowią przesłanek do uznania uchybienia terminu do wniesienia wniosku, gdyż skarżąca mogła to uczynić w okresie od dnia 15 sierpnia do dnia 18 sierpnia 2010 r., tj po powrocie z pieszej pielgrzymki, czyli w czasie obowiązywania wydanego zezwolenia nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Ponadto organ uznał, że z uwagi na istniejący stan zdrowia oraz prowadzoną przez skarżącą działalność gospodarczą, miała ona możliwość upoważnienia konkretnie wskazanej osoby, jako swojego pełnomocnika do reprezentowania jej przed organami administracyjnymi. Powyższa decyzja została doręczona skarżącej w dniu [...] listopada 2010 r. Pismem z dnia 7 marca 2011 r. skarżąca wniosła od powyższej decyzji odwołanie, jednocześnie składając wraz z odwołaniem wniosek o przywrócenie terminu do złożenia tego odwołania. Odwołanie skarżąca uzasadniła faktem kontynuacji istnienia ogródka i złożeniem dwóch wniosków o przedłużenie zajęcia, pierwszego w dniu 16 sierpnia 2010 r. (bezpośrednio po powrocie z pielgrzymki) na okres od 20 sierpnia do 19 września 2010 r. - w załatwieniu sprawy pomagał jej M. S. oraz drugiego wniosku z dnia 13 września 2010 r. W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu skarżąca wskazała, iż od dnia 7 września 2010 r. zachorowała w sposób wyłączający jej samodzielność. Strona podniosła ponadto, iż okresowo doznaje nawrotu skutków bandyckiego pobicia i uszkodzenia mózgu. Skarżąca stwierdziła, iż jej niezdolność trwała do dnia 7 marca 2011 r. Do wniosku strona skarżąca załączyła Zaświadczenie o stanie zdrowia z dnia 7 marca 2011 r., mające potwierdzać stan jej zdrowia, wyłączający jej samodzielność w okresie od dnia 7 września 2010 r. do dnia 7 marca 2011 r. Pismem z dnia 23 marca 2011 r. skarżąca, uzupełniając powyższy wniosek o przywrócenie terminu, dodatkowo stwierdziła, że "choroba potwierdzona przez Szpital jest okolicznością niezawinioną, dlatego jest podstawą do przywrócenia terminu". W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2010 r., SKO w W. - działając na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. - postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., odmówiło przywrócenia powyższego terminu. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż przepis art. 58 § 1 k.p.a. dopuszcza możliwość przywrócenia terminu na prośbę zainteresowanego tylko w przypadku uprawdopodobnienia nastąpienia uchybienia bez jego winy. Oceniając merytorycznie wniosek o przywrócenie terminu, SKO w W. uznało, że w przedmiotowej sprawie, jako jedyny element mający stanowić podstawę do przywrócenia terminu do odwołania, strona wskazała chorobę wyłączającą jej samodzielność. Argument taki, zdaniem SKO w W., nie stanowił jednak wystarczającej przesłanki do uwzględnienia wniosku. Zdaniem organu odwoławczego, doręczenie skarżącej decyzji w dniu [...] listopada 2010 r. dawało jej możliwość złożenia odwołania do dnia 3 grudnia 2010 r. Nadto organ wskazał, iż skarżąca nie przedstawiła żadnego argumentu pozwalającego na możliwość ustalenia zachodzenia przesłanki wymienionej w art. 58 § 2 k.p.a. Oddalając skargę WSA w W. wskazał, że z przytoczonych przez skarżącą okoliczności, uzasadniających wniosek o przywrócenie terminu, organ odwoławczy nie mógł nabrać przekonania, iż istniały okoliczności niezależne od skarżącej, które uniemożliwiały jej złożenie w terminie odwołania. Skarżąca bowiem, co wynika z treści jej wniosku z dnia 7 marca 2011 r., upatruje przyczyn uzasadniających przywrócenie terminu do złożenia odwołania w okoliczności wynikającej z jej stanu zdrowia – trwającej od dnia 7 września 2010 r. do dnia 7 marca 2011 r. choroby wyłączającej jej samodzielność, podczas, gdy – jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych – już w dniach 13 i 15 września 2010 r., a więc w okresie choroby rzekomo wyłączającej jej samodzielność, skarżąca złożyła wniosek o zajęcie pasa drogowego. Nadto Sąd I instancji podniósł, iż z zaświadczenia lekarskiego załączonego do wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, nie wynika, aby skarżąca we wskazanym powyżej okresie nie była samodzielna w podejmowaniu decyzji. Z treści powyższego zaświadczenia wynika jedynie, iż z uwagi na doznane obrażenia, skarżąca ma ograniczoną (a nie wyłączoną) zdolność podejmowania adekwatnych decyzji w sytuacja stresowych. Trudno, w ocenie Sądu, za takową uznać sporządzenie i nadanie odwołania w ustawowym, czternastodniowym terminie. Sąd I instancji, podzielił w całej rozciągłości stanowisko zarówno doktryny, jak i orzecznictwa administracyjnego, które wprost wskazuje, iż "w odróżnieniu od nagłej choroby, która nie pozwala na wyręczenie się inną osobą, długotrwała niedyspozycja nie wyklucza dokonania konkretnej czynności w postępowaniu administracyjnym. Podjęcie określonej czynności (np. wysłanie pisma zawierającego odwołanie), a tym samym zachowanie terminu, może być bowiem dokonane zarówno osobiście, jak i przez inne osoby (w tym domownika)" (tak: R. Stankiewicz /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. prof. M. Wierzbowskiego i prof. A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 319). Ponadto Sad I instancji podniósł, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą widniejącą za numerem [...] w ewidencji działalności gospodarczej, prowadzonej przez Prezydenta m.st. W., a w związku z tym od takiej osoby wymagana jest większa staranność przy dokonywaniu wszelkiego rodzaju czynności prawnych, niż od zwykłych obywateli. W ocenie Sądu, osoba prowadząca działalność gospodarczą jest bowiem profesjonalnym przedsiębiorcą, wobec czego powinna być świadoma skutków prawnych podejmowanych (bądź zaniechanych) działań. W związku z tym ciąży na niej obowiązek takiego zorganizowania swojej pracy, w ramach prowadzonej działalności, aby wszelkie czynności były podejmowane terminowo, co w szczególności dotyczy terminów określanych przez przepisy ustawowe. Tego bowiem wymaga należyta staranność i dbałość o własne interesy, czego od osób prowadzących działalność gospodarczą można i należy wymagać (vide: np. uwagi dotyczące wspólników spółki cywilnej /w:/ wyroku NSA z dnia 24 czerwca 1997 r., sygn. akt I SA/Ka 701/97). Zdaniem Sądu I instancji skoro skarżąca miała długotrwałe problemy zdrowotne, to będąc przedsiębiorcą winna, ze zwykłej ostrożności wymaganej zarówno w stosunkach handlowych, jak i publicznoprawnych (w stosunkach z organami administracji) – podjąć wszelkie działania (np. poprzez powołanie pełnomocnika, itp.), aby zapobiec ewentualnym negatywnym skutkom swojego działania (zaniechania). W konkluzji Sąd I instancji wskazał, iż przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy bowiem przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Tymczasem, na co wskazano powyżej, z przedstawionych okoliczności wynika, że uchybienie terminu do dokonania czynności procesowej nastąpiło z winy skarżącej. Ustalone zatem przez organ okoliczności przemawiają za przyjęciem, że zachowanie skarżącej nosi znamiona winy, a co najmniej niedbalstwa. Ustalenie winy - w jakiejkolwiek jej postaci, a zatem także winy polegającej na niedbalstwie, powoduje, że organ nie może dokonać przywrócenia uchybionego terminu, zaś czynność procesowa podjęta przez stronę po jego upływie pozostaje bezskuteczna. Przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Taka sytuacja nie zaistniała w przedmiotowej sprawie i skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności, które w ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, w sposób obiektywny uzasadniałyby przywrócenie terminu. Wskazać należy także na sprzeczność składnych przez skarżącą w trakcie postępowania administracyjnego oświadczeń. W związku z tym Sąd I instancji stwierdził, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie odmówiło skarżącej przywrócenia terminu, ponieważ strona w swym wniosku o przywrócenie terminu nie uprawdopodobniła okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m.st. W. z dnia [...] listopada 2010 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. K. i wniosła o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 i art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej p.p.s.a.) przez błędne przyjęcie, iż skarżąca miała możliwość złożenia w terminie odwołania, które jest przedmiotem niniejszej sprawy, a nadto, iż uchybienie terminu nastąpiło z winy skarżącej, przy czym to naruszenie przez WSA przepisów procesowych miało istotny wpływ na wynik sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:- Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 p.p.s.a. mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie posiada on usprawiedliwionej podstawy. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 58 § 1 i art. 7, 77 i 80 k.p.a., w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, iż skarżąca miała możliwość złożenia w terminie odwołania, które jest przedmiotem niniejszej sprawy, a nadto, iż uchybienie terminu nastąpiło z winy skarżącej, przy czym to naruszenie przez WSA przepisów procesowych miało istotny wpływ na wynik sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tego stanowiska. Zgodnie z treścią art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu na prośbę zainteresowanego należy przywrócić termin do dokonania czynności jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Wykładnia gramatyczna tego przepisu (wraz z jego § 2) prowadzi do wniosku, że jedną z przesłanek, od zaistnienia której uzależnione jest pozytywne rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej jest uprawdopodobnienie, że uchybienie to nastąpiło bez winy zainteresowanego. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku wiąże się z obowiązkiem strony dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu nie jest zatem dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W konsekwencji o braku winy można mówi tylko w sytuacji gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (tak m.in. B. Adamiak w Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.B. Beck Warszawa 2008, art. 58 Nb 4, wyrok NSA z 20 maja 1998 r. I SA/Ka 1718/96). W orzecznictwie i literaturze przedmiotu wyrażany jest również pogląd, że zwolnienie lekarskie nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu. Nie wyklucza ono bowiem możliwości dokonania czynności procesowej przez skarżącego z zachowaniem terminu, osobiście lub korzystając z pomocy innych osób (v. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. 7, Wydawnictwo C.H. Beck, W-wa 2005, str. 335, wyrok NSA z 1 marca 1999 r., sygn. II SA 45/99, LEX 46785, wyrok NSA z 4 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1243/97, LEX 36902, wyrok NSA z 15 grudnia 2004 r. sygn. OZ 809/04 niepubl.). W konsekwencji powyższego przyjmuje się, że nawet choroba wymagająca leżenia nie uzasadnia sama przez się braku zawinienia i przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej, o ile osoba uprawniona do dokonania tej czynności mogła skorzystać z pomocy osób trzecich. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut uchybienia przez Sąd I instancji przepisom prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy jest niezasadny, W istocie bowiem okoliczności dotyczące zasadności wniosku o przywrócenie terminu zostały w sprawie wyjaśnione w stopniu pozwalającym na dokonanie oceny stosownych ustawowych przesłanek. Trzeba bowiem wskazać, że to na stronie ciąży obowiązek uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej. Skoro zatem podała ona przyczynę, a organ w tej materii nie miał wątpliwości co do sfery faktów, to kontroli legalności podlegały jego rozważania w zakresie braku zawinienia. Niezaprzeczalnie strona winna dopilnować należycie swoich interesów wiedząc o toczącej się sprawie. Przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić wyjątkowo, gdyż na tej zasadzie owa instytucja funkcjonuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy bowiem przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Tymczasem, jak słusznie zauważył Sad I instancji, z przedstawionych okoliczności wynika, że uchybienie terminu do dokonania czynności procesowej nastąpiło z winy skarżącej. Ustalone zatem przez organ, a zaaprobowane przez Sąd I instancji okoliczności, przemawiają za przyjęciem, że zachowanie skarżącej nosi znamiona winy, a co najmniej niedbalstwa. Ustalenie winy - w jakiejkolwiek jej postaci, a zatem także winy polegającej na niedbalstwie, powoduje, że organ nie może dokonać przywrócenia uchybionego terminu, zaś czynność procesowa podjęta przez stronę po jego upływie pozostaje bezskuteczna. Przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Taka sytuacja nie zaistniała w przedmiotowej sprawie i skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności, które w ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, w sposób obiektywny uzasadniałyby przywrócenie terminu. Wskazać należy także na sprzeczność składnych przez skarżącą w trakcie postępowania administracyjnego oświadczeń. W związku z tym należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie odmówiło skarżącej przywrócenia terminu, ponieważ strona w swym wniosku o przywrócenie terminu nie uprawdopodobniła okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m.st. W. z dnia [...] listopada 2010 r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.