II SA/Kr 1551/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2011 r. sprawy ze skargi E.K. i M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących E.K. i M.K. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [....] października 2010 r. E.K. i M.K. zwrócili się do Wójta Gminy G. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną towarzyszącą (przyłącz wody, kanalizacji, prądu) na działce nr [....] w miejscowości G. Wniosek zawierał proponowaną szerokość elewacji frontowej, kąt nachylenia dachu, wysokość do kalenicy oraz rodzaj dachu. W toku postępowania została sporządzono analizę urbanistyczno-architektoniczną z której wynikało, że działka nr [....] zlokalizowana jest w pasie przybrzeżnym rzeki R. , objętym obszarem zalewowym wodami powodziowymi oraz znajduje się w rozlewnym obszarze użytkowanym wyłącznie rolniczo. Sama działka ma bezpośrednie połączenie z drogami publicznymi a w odległości ok. 100 metrów znajduje się zabudowa. Jednakże zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. działka nr [....] znajduje się w obszarze terenów rolniczych o niskiej intensywności produkcyjnej a w tym obszarze zabroniona jest wszelka zabudowa. Ponadto działka ta nie była objęta zgodą uzyskaną przy sporządzeniu poprzednio obowiązującego planu miejscowego na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Obszar analizy obejmuje tereny z przeważającymi klasami bonitacyjnymi gruntów RIIIa, RIVa, oraz PsIV i PsV. Miejscowo występują tereny Lz/PsIV. W związku z tym w analizie urbanistyczno-architektonicznej wskazano, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie spełnia zasad i zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie można ustalić warunków zabudowy. W aktach sprawy znajduje się również mapa obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzą w zlewni R. jako część studium ochrony przeciwpowodziowej (akta administracyjne, karta nr 32). Wójt Gminy G. decyzją z dnia 4 maja 2011 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawców, podając jako przyczynę odmowy brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne obejmujące działkę nr [....] stanowiącej gleby klasy RIVa i RIVb. Kolejną przeszkodą uniemożliwiającą ustalenie warunków zabudowy było objęcie tego obszaru w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. obszarem rolnym jako tereny rolnicze o umiarkowanej jakości produkcyjnej, na których zabroniona jest wszelka zabudowa. Powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1250/08 zgodnie z którym wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, ale poprzez wiążącą jego moc w zakresie sporządzania planów miejscowych, ustalenia studium muszą być uwzględniane przy wydawaniu decyzji ustalających warunki zabudowy. Ponadto teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym zlokalizowany jest w obszarze zalewowym wodami powodziowymi. Od tej decyzji odwołanie wnieśli E.K. i M.K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i ponownego rozpoznania sprawy. Podniesiono, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów wymagana jest jedynie wówczas, gdy dotyczy to gruntów klasy I-III, a nie klasy IV. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 29 sierpnia 2011 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podniesiono, że ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I. instancji są prawidłowe. Wskazano, że planowana inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a studium to musi być uwzględniane na etapie ustalania warunków zabudowy. Również Kolegium Odwoławcze powołało się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1250/08 zgodnie z którym studium to musi być uwzględniane przy wydaniu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy po to, żeby nie wprowadzać sprzecznych ustaleń planistycznych na danym obszarze. Ponadto zaskarżona decyzja została pozytywnie uzgodniona przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. Na decyzję organu odwoławczego E.K. i M.K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, domagając się pozytywnego rozpatrzenia skargi. Skarżący podtrzymali swoje stanowisko co do braku podstaw domagania się zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, których klasa bonitacyjna jest niż III, podając jako podstawę prawną swojego stanowiska art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazali, że ich wniosek spełniał wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wśród tych warunków nie ma zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Podali, że już uzbroili swoją działkę, a wokół ich działki powstają nowe inwestycje. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i przytoczyło ponownie motywy jej podjęcia. Podkreśliło, że dla terenu projektowanego zamierzenia inwestycyjnego nie wydano wymaganej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów i zamierzenie to jest sprzeczne z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Pozytywnie decyzję organu I instancji uzgodnił Starosta W. – organ właściwy w sprawach z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ponadto obszar otaczający działkę skarżących jest słabo zainwestowany i tworzy rozległe przestrzenie wykorzystywane rolniczo. Wydanie zaś decyzji ustalającej warunki zabudowy w tej sprawie przyczyniłoby się do zaniechania lub ograniczenia utrzymania podstawowego celu zagospodarowania przestrzennego tego obszaru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w skrócie jako "P.p.s.a."), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, określone są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli miało miejsce naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd administracyjny uchyla decyzję, jeżeli narusza ona przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Analiza prawidłowości kontrolowanego postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że zawiera ono poważne uchybienia. Wady te nie zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy, co powoduje, że muszą one rzutować na ocenę zgodności z prawem jego decyzji, jak i decyzji organu I instancji, ponieważ obie te decyzje dotknięte są istotnymi wadami. Przede wszystkim należy podnieść, że tryb i zasady ustalania warunków zabudowy reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwana dalej w skrócie "u.p.z.p.", a w szczególności jej art. 61, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie w sprawie ma obowiązek ustalenia, czy spełnione zostały wyżej wymienione warunki. Dodatkowo, na podstawie art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z: 1) ministrem właściwym do spraw zdrowia - w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, zgodnie z odrębnymi przepisami; 2) wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską; 3) dyrektorem właściwego urzędu morskiego - w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani; 4) właściwym organem nadzoru górniczego - w odniesieniu do terenów górniczych; 5) właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych; 6) organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami; 7) dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny; 8) regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody; 9) właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego; 10) wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 48 u.p.z.p. - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p.; 10a) wojewodą, marszałkiem województwa, regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p.; 11) dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej - dla przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Zakres organów uzgadniających projekt decyzji uzależniony jest, przede wszystkim, od rodzaju zamierzenia inwestycyjnego i miejsca jego usytuowania. Jak wynika wprost z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca nie wprowadził wymogu uzgadniania warunków zabudowy od treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy. Tym samym trafnie podnosi się w skardze, że nie jest dopuszczalnym uzgadnianie (tak pozytywne, jak i brak uzgodnienia) projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ten bowiem akt nie ma charakteru powszechnie obowiązującego i nie może być podstawą nakładania obowiązków lub uprawnień. Sąd nie podziela poglądu zawartego w powoływanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1250/08 co do potrzeby ustalania warunków zabudowy w zgodzie z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Każda gmina musi obligatoryjnie uchwalić studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego i akt ten jedynie wiąże organy planistyczne gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W obowiązującym od 11 lipca 2003 r. systemie prawnym planowania przestrzennego (data wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) kształtowanie warunków zabudowy ma charakter rozłączny, albo warunki te ustalane są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji ustalającej warunki zabudowy wydawanej tylko wówczas, gdy w danym obszarze nie obowiązuje plan miejscowy. Te procedury są rozłączne i niedopuszczalnym jest ich łączenie bądź uzupełnianie. Ponieważ studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wymagane jest przy uchwalaniu planu miejscowego, to zarazem nie może być "brane pod uwagę" na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ustawodawca w wyczerpujący sposób określił w art. 61 u.p.z.p. zasady ustalania warunków zabudowy. Dodatkowo zasady ustalania tych warunków precyzuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Podstawową zaś zasadą ustalania warunków zabudowy w trybie decyzyjnym (decyzji ustalającej te warunki) jest zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p,z.p. Ponieważ studium uwarunkowań jest aktem obligatoryjnym w każdej gminie, ustawodawca musiałby wprost określić, że ustalenia tego studium kształtują "decyzyjne" warunki zabudowy. Takiego jednak przepisu nie ma. Tym samym błędnym jest pogląd i organu I. instancji i II. Instancji, jakoby ustalając warunki zabudowy należałoby uwzględniać ustalenia zawarte w studium uwarunkowań. Studium uwarunkowań nie będąc aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.) nie może kształtować praw bądź obowiązków podmiotów znajdujących się poza organami danej gminy, gminnymi jednostkami organizacyjnymi bądź administracją samorządową i to nawet wówczas, gdy przewidywało jako kierunek przyszłego zagospodarowania danej działki jako terenu rolniczego. Zaprezentowany w tej sprawie pogląd co do braku możliwości ustalania warunków zabudowy w oparciu o treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 317/07, opub. w LEX nr 490164, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 348/09, opub. w LEX nr 562859). Nietrafny jest również pogląd organów obu instancji co do konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wymaganej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren zamierzenia inwestycyjnego nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Trafnie podnosi w tym przypadku strona skarżąca, że grunty obszaru zamierzenia inwestycyjnego stanowią klasę bonitacyjną IV, a zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), tylko wówczas, gdy dotyczy to gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, a dodatkowo ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymagana byłaby zgoda właściwego ministra udzielana na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ grunty działki nr [....] stanowią gleby rolnicze klasy IV – żadna zgodna nie była wymagana na etapie postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy. Taki sam wniosek wynika z uzasadnienia uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10, opub. w LEX nr 621577. Kolejną przesłanką, jaka w ocenie organów obu instancji uzasadniała odmowę ustalenia warunków zabudowy, było zlokalizowanie przedmiotowej działki w terenie zalewowym. Ta przesłanka nie została jednak w należyty sposób wyjaśniona. Rzeczywiście w aktach sprawy znajduje się mapa stanowiąca załącznik graficzny do studium ochrony przeciwpowodziowej. W obowiązującym do dnia 18 marca 2011 r. stanie prawnym ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) przewidywała wydawanie studium ochrony przeciwpowodziowej. Zgodnie z jej art. 79 ust. 2 w brzmieniu przed dniem 18 marca 2011 r., dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej sporządzał studium ochrony przeciwpowodziowej dla potrzeb planowania ochrony przed powodzią. Studium to ustalało granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią w którym, w zależności od sposobu zagospodarowania terenu oraz ukształtowania tarasów zalewowych, terenów depresyjnych i bezodpływowych, dokonywany był podział obszarów na: 1) obszary wymagające ochrony przed zalaniem z uwagi na ich zagospodarowanie, wartość gospodarczą lub kulturową; 2) obszary służące przepuszczeniu wód powodziowych, 3) obszary potencjalnego zagrożenia powodzią. Tak sporządzone studium, zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 32, poz. 159), zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. W aktach sprawy brakuje jednak treści samego studium, a z załącznika graficznego do tego studium wynika, że działka nr [....] znajduje się poza obszarem bezpośredniego zagrożenia powodzią. Organy w ogóle nie sprawdziły, jakie zasady zagospodarowania terenu określone w studium ochrony przeciwpowodziowej obowiązują w zakresie działki skarżących. Nie sprawdziły też dalsze obowiązywanie tego studium. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (wbrew treści art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmówiono ustalenia warunków zabudowy powołując się na treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz wbrew art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Zbyt powierzchownie i bez analizy wskazano również na treść studium ochrony przeciwpowodziowej jako dodatkowej przesłanki odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Takie naruszenie przepisów prawa stanowi, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. naruszenie i przepisów prawa materialnego i przepisów procedury (poprzez zgromadzenie w aktach sprawy tylko części studium ochrony przeciwpowodziowej) mające istotny wpływ na treść decyzji. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc sprawę należy przede wszystkim określić, czy spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stosując się do wykładni rozumienia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jaką zawarł Sąd w uzasadnieniu tego wyroku. Nie wolno ustalać warunków zabudowy w oparciu o treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Obowiązkiem organu I. instancji będzie również szczegółowe i precyzyjne ustalenie treść obowiązującego (o ile jeszcze taki akt obowiązuje) studium ochrony przeciwpowodziowej i dopiero wówczas – przestrzegając procedury wydawania decyzji w takich sprawach – rozstrzygnąć tą sprawę ponownie. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącym od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonego wpisu w wysokości 500 zł.