II SA/Kr 1132/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2011 r. sprawy ze skarg J.M. , J.F. i W.F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego skargi oddala. Dnia 12 marca 2010 r. został złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa zespołu 3 budynków mieszkalnych, wielorodzinnych z parkingami podziemnymi na działkach nr "1", "2", "3", "4", "5" przy ul. [...] w K. oraz drogi wewnętrznej na działce nr "2", "4" i "5". Pismem z dnia 14 maja 2010 r. wnioskodawca dokonał modyfikacji zamierzania inwestycyjnego wskazując, że zamierzenie to będzie obejmowało działki nr "1", "2", "3", "4" i "5’ oraz budowę dwóch zjazdów z działki nr "6" (ul. [...]) poprzez działkę nr "7" jako ulicę [...]. Pismem z dnia 10 grudnia 2010 r. (uzupełnionym o mapę pismem z dnia 15 grudnia 2010 r. wnioskodawca dokonał modyfikacji zamierzania inwestycyjnego wskazując, że zamierzenie to będzie obejmowało budowę zespołu 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami podziemnymi oraz budową drogi wewnętrznej na działkach nr "1", "2", "3", "4", "5" przy ul. [...] w K. oraz budową dwóch wjazdów z działki nr "6" (ul. [...]) na działki nr "5’ i "1’ (akta administracyjne w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 142/11, karta nr 439, 442). Poprzez modyfikację wniosku organ administracyjny ustalił na nowo krąg stron, pomijając między innymi skarżącego J. F.. Wnioskiem z dnia 3 stycznia 2011 r. J. F. (akta administracyjne w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 142/11, karta nr 479) wniósł o zawieszenie postępowania – na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - w związku z oddaleniem przez Sąd Rejonowy wniosku o zasiedzenie nieruchomości stanowiących działki nr "8" i "9". W ocenie wnioskodawcy ww. działki sąsiadują z terenem zamierzenia inwestycyjnego i prawidłowe ustalenie stron w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy uzasadnia zawieszenie postępowania. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 1 marca 2011 r. odmówił zawieszenia postępowania wskazując, że nie zachodzi żadna okoliczność wynikająca czy to z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., czy też innych podstaw zawieszenia postępowania. Wniosek o zawieszenie postępowania nie pochodzi ani od wnioskodawcy postępowania o ustalenie warunków zabudowy (postępowania głównego), ani od jakiejkolwiek innej strony tego postępowania głównego. Organ I instancji wskazał, że wprawdzie początkowo J. F. był uznawany za stronę postępowania głównego, ale na skutek modyfikacji wniosku utracił ten przymiot, o czym został poinformowany. Modyfikacja wniosku polegała na rezygnacji z rozbudowy ul. [...] i budowy chodników wzdłuż tej ulicy (wniosek wnioskodawcy z 14 maja 2010 r.) i właśnie ta rezygnacja skutkowała utratą pozycji strony przez wnioskodawcę zawieszenia postępowania. W ocenie organu I instancji nie ma podstaw do zawieszenia postępowania głównego, ponieważ nie występuje zagadnienie wstępne. Z ksiąg wieczystych obejmujących działki nr "8" i "9" wynika, że właścicielem jest M. O., który jest stroną postępowania. W księdze wieczystej obejmującej działkę nr "9" znajduje się wpis ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu przed sądem cywilnym z wniosku Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem o stwierdzeniu nabycia przez zasiedzenie przez M. O. tej działki. Nawet gdyby w postępowaniu sądowym sąd orzekł o braku podstaw do zasiedzenia działki nr "9’ (czyli oddalił wniosek o zasiedzenie) – właścicielem pozostanie Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta K.. Zażalenia o identycznej treści na to postanowienie wnieśli J. F., W. F., J. M. i B. B. oraz P. S. i J. S.. W zażaleniach tych podniesiono, że zaskarżone postanowienie jest błędne tak jak i błędnym było pominięcie składających zażalenia przymiotu strony w postępowaniu głównym. Wniesiono albo o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zawieszenie postępowania, albo o uchylenie tego postanowienia i przekazanie sprawy o ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzucono naruszenie art. 28 K.p.a. w związku z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że na skutek korekty wniosku o ustalenie warunków zabudowy zmieniono krąg stron, bezzasadnie przyjmując, że tylko bezpośrednie graniczenie z terenem zamierzenia inwestycyjnego pozwala na uznanie danych osób jako stron. W ocenie składających zażalenie każdy właściciel nieruchomości, który pozostaje w obszarze oddziaływania przyszłej inwestycji winien być uznany za stronę. Zarzucono bezzasadność odmowy zawieszenia postępowania ponieważ to od rozstrzygnięcia sądu cywilnego w przedmiocie zasiedzenia dwóch sąsiednich działek będzie zależało prawidłowe ustalenie kręgu stron i w postępowaniu głównym i dotyczących zawieszenia. Podniesiono, że nawet korekta wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie może pozbawiać pozycji stron osób, które dotychczas taki przymiot posiadały. Ponadto obowiązkiem organu powinno być zbadanie zasięgu oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego i na tej podstawie ustalenie kręgu stron, a interpretacja przepisów powinna być dokonywana na korzyść podmiotów domagających się zawieszenia postępowania i uznania ich za stronę w postępowaniu głównym. Składający zażalenie podniósł, że skoro dojazd do przyszłej inwestycji odbywał się będzie z ul. [...], to zwiększy się ruch na tej wąskiej, osiedlowej ulicy i nastąpią utrudnienia w komunikacji. Tym samym wyjazd składających zażalenie z ich nieruchomości będzie utrudniony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zaskarżonym postanowieniu umorzyło postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu Kolegium Odwoławcze podniosło, że żaden ze składających zażalenie nie ma przymiotu strony w postępowaniu głównym, ponieważ J. F. jest właścicielem działek nr "10" i "11" nie graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji. W. F. – właścicielem działek nr "12", "13", "14" nie graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji; P. S. i J. S. - współwłaścicielami działki nr "15" nie graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji oraz J. M. i B. B. – współwłaścicielami działek nr "16" i "17" nie graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji. Nie będąc stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie mają przymiotu również w postępowaniu w przedmiocie zawieszenia tego postępowania. Kolegium Odwoławcze wskazało na art. 28 K.p.a. statuujący pojęcie strony i wywiodło, że w tej sprawie nawet analizując zakres oddziaływania przyszłej inwestycji żaden ze składających zażalenie nie ma takiego przymiotu. Sam zaś fakt zwiększenia ruchu na ul. [...] wskazuje co najwyżej na interes faktyczny składających zażalenie, a nie ich interes prawny. Również w ocenie organu II. instancji brak zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. było jak najbardziej zasadne w tej sprawie i podnoszona w zażaleniach kwestia nie ma znaczenia prejudycjalnego w sprawie. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargi o jednobrzmiącej treści wnieśli J. M., J. F. i W. F.. W skargach tych zarzucono zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 28 K.p.a. w związku z art. 61 i art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezzasadne przyjęcie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego i nie mogą być uznani za strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy; wskazując, że żaden przepis nie ogranicza kręgu stron w takim postępowaniu a ich nieruchomości znajdują się w zasięgu oddziaływania przyszłej inwestycji i tym samym mają oni przymiot stron. Zarzucono naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak zapewnienia udziału w postępowaniu poprzez uniemożliwienie im zaskarżenia postanowienia o zawieszeniu postępowania; a także naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia istoty sprawy w zakresie w szczególności arbitralnego i bezpodstawnego wyłączenia ich z udziału jako stron w postępowaniu głównym. Zarzucili również naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarg wskazano, że skarżący nadal posiadają interes prawny w udziale w sprawie, a organy w istocie pomyliły definicje interesu prawnego inwestora z pojęciem interesu prawnego uczestników postępowania w zakresie ustalania warunków zabudowy. Jeżeli bowiem decyzja ustalająca warunki zabudowy może w sposób pośredni dotyczyć interesu prawnego danej osoby i tym samym jedynie oddziaływać na jej prawa lub obowiązki - to osoba taka powinna być uznana za stronę. Każda zaś wątpliwość co do udziału danej osoby w postępowaniu w charakterze strony winna być rozstrzygana na korzyść takiej osoby, a tym samym winna ona być uznana za stronę. Źródłem pojęcia interesu prawnego jest nie tylko prawo administracyjne, ale również prawo cywilne lub prawo ustrojowe. Tym samym skoro w związku z realizacją inwestycji prawo własności skarżących będzie wykonywane w inny sposób niż przed tą realizacją (pogorszy się sposób jego wykonywania), to już z tego należy wywodzić posiadanie przez nich interesu prawnego. Na poparcie swojego stanowiska skarżący wskazali na orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące pojęcia strony w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie skarżących zmiana wniosku przez przyszłego inwestora była tylko kosmetyczna i służyła tylko pozbawieniu ich przymiotu strony zwłaszcza, że skarżący byli początkowo uznawani za strony, a potem tego przymiotu im pozbawiono. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o ich odrzucenie lub oddalenie, podtrzymując co do meritum stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Uzasadniając wniosek o odrzucenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że żaden ze skarżących nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, a więc ich skargi nie mogą być merytorycznie rozpoznawane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w skrócie jako "P.p.s.a."), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Wady, skutkujące koniecznością uchylenia postanowienia, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, określone są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. sąd administracyjny uchyla zaskarżone postanowienie, jeżeli miało miejsce naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd administracyjny uchyla postanowienie, jeżeli narusza ono przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Analiza prawidłowości kontrolowanego postępowania administracyjnego oraz zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że nie zawiera ono uchybień uzasadniających jego uchylenie. Przede wszystkim należy wskazać, że ta sprawa dotyczy kwestii niesamoistnej i incydentalnej w toku postępowania administracyjnego, jaką jest zawieszenie toczącego się postępowania administracyjnego. Musi bowiem toczyć się jakieś "główne" postępowanie, którego zawieszenia może domagać się strona owego "głównego" postępowania. Takim "głównym" postępowaniem może być postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Skarżący J. F. złożył wniosek w sprawie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Postępowanie w sprawie zawieszenia jest postępowaniem niesamoistnym dlatego, że jego byt zależy od innego postępowania ("głównego"). Ta zależność ma znaczenie również dla kwestii ustalenia kręgu stron. Skoro postępowanie incydentalne (niesamoistne) nie może być prowadzone poza postępowaniem "głównym", to tym samym również krąg stron w postępowaniu niesamoistnym nie może być odmienny od kręgu stron w postępowaniu "głównym". Przekładając to na okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że ustalony krąg stron w postępowaniu dotyczącym ustalania warunków zabudowy wyznaczał również krąg stron w postępowaniu dotyczącym jego zawieszenia. W postępowaniu dotyczącym zawieszenia nie ustala się odrębnego kręgu stron, a postępowanie to dotyczy tylko wykazania, czy istnieje przesłanka zawieszenia postępowania "głównego". Tym samym sytuacja, w której skarżący nie zostali uznani za strony w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: budowa zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami podziemnymi oraz budową drogi wewnętrznej na działkach nr "1", "2’, "3", "18", "19" przy ul. [...] w K. oraz budowa dwóch wjazdów z działki nr "6" (ul. [...]) na działki nr "19" i "1" oznacza zarazem, że nie mogą skutecznie zainicjować postępowania w sprawie zawieszenia tego postępowania. Skutecznie wszcząć postępowanie w sprawie zawieszenia może tylko strona postępowania "głównego". Nie mają racji skarżący podnosząc, że w toku postępowania w sprawie zawieszenia należało zbadać, czy nie mają oni przymiotu stron. W istocie zawarta w tym zakresie argumentacja wskazuje na nieprawidłowość – jak chcą tego skarżący – w prowadzonym postępowaniu dotyczącym ustalanie warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego, a w szczególności w zakresie ustalania kręgu stron. Sąd w tej sprawie, ograniczonej jej przedmiotem jakim jest ocena zasadności umorzenia postępowania zażaleniowego w związku ze złożeniem zażalenia przez osoby nie będące stronami – nie może dokonywać oceny prawidłowości określenia kręgu stron w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy. Byłoby to bowiem istotne wyjście poza zakres przedmiotowy i podmioty tej konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. Nie można bowiem oceniając legalność postępowania w przedmiocie zawieszenia dokonywać chociażby częściowej oceny samego postępowania, które miałoby być zawieszone. Ocena, czy prawidłowo organ ustalił krąg stron w postępowaniu zmierzającym do ustalania warunków zabudowy może być przedmiotem oceny w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do organu wyższej instancji, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Tym samym organ odwoławczy umarzając postępowanie zażaleniowe nie powinien merytorycznie wypowiadać się co do istnienia podawanej przez skarżących przesłance zawieszenia (tzw. kwestii prejudycjalnej). Mimo tego, że organ odwoławczy rozważał również i ta kwestię, tzn. istnienie w tej sprawie kwestii prejudycjalnej, to takie uchybienie nie miało jednak istotnego znaczenia w sprawie, a poniekąd uzasadniało rozumienie samej tzw. kwestii prejudycjalnej jako okoliczności lub warunku, bez spełnienia (wyjaśnienia) którego niemożliwym byłoby dalsze merytoryczne prowadzenie postępowania. W przypadku, gdy postępowanie w sprawie zawieszenia wszczęła osoba nie będąca stroną postępowania, organ winien takie postępowanie umorzyć. Takiej treści postanowienie wydało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i w związku z tym nie można uznać, że narusza ono przepisy postępowania administracyjnego. Rekapitulując, w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie stwierdził istotniejszego naruszenia procedury administracyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w stopniu, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, a tym bardziej nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Tym samym nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargi oddalił.