II SA/Kr 142/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędzia WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2011 r. sprawy ze skarg J.G. i J.F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania skargi oddala. Postanowieniem z dnia 27.07.2010 r. (znak: [...]) Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.nr.80 poz.717 z późn.zm. - zwaną dalej ustawą o planowaniu z 2003 r.) oraz art. 97 i 98, wzw. 123 kpa po rozpoznaniu wniosków: A. S. z dnia 09.07.2010r. (data wpływu pisma do tut. Wydziału 12.07.2010r.), B. B. z dnia 09.07.2010r. (data wpływu pisma do tut. Wydziału 12.07.2010r.), J. M. z dnia 09.07.2010r. (data wpływu pisma do tut. Wydziału 12.07.2010r.), J. F. reprezentowanego przez A. J. z dnia 09.07.2010r. (data wpływu pisma do tut. Wydziału 13.07.2010r.), P. S. z dnia 08.07.2010r. (data wpływu pisma do tut. Wydziału 15.07.2010r.), i J. S. z dnia 08.07.2010r. (data wpływu pisma do tut. Wydziału 15.07.2010r.), J. B. z dnia 12.07.2010 r. (data wpływu pisma do tut. Wydziału 19.07.2010r.), W. F. z dnia 08.07.2010 r. (data wpływu pisma do tut. Wydziału 12.07.2010r.), odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: budowa zespołu trzech budynków mieszkalnych, wielorodzinnych z parkingami podziemnymi oraz budowa drogi wewnętrznej na działkach nr "1", "2", "3", "4", "5" obręb [...] wraz z rozbudową ul. [...]. W. K. oraz budową brakujących chodników i budową dwóch wjazdów na działkach nr "6", "7" i "5" obręb [...] przy ul. [...] W. K. w K.. W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu 12.03.2010r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Po wszczęciu przedmiotowego postępowania do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynęły wnioski o jego zawieszenie w oparciu o art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r., do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kobierzyn-Zalesie". We wnioskach wskazano, iż z uwagi na stwierdzenie przez WSA w Krakowie nieważności uchwały Rady Miasta K. z dnia 05.12.2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Kobierzyn-Zalesie", w najbliższym czasie sporządzany będzie nowy plan zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru, zapewniający należytą ochronę całego Lasu Borkowskiego. W ocenie organu brak jest przesłanek do zawieszenia postępowania o których mowa w art. 97 i 98 kpa. Również brak jest przesłanek do zawieszenia na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r. Celem tego przepisu jest umożliwienie organom gminy przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeśli więc wnioskodawca zażąda od organu gminy ustalenia warunków zabudowy jakiegoś terenu pod inwestycję, to wówczas organ ten uznając, że lepiej byłoby zagospodarować ten teren opierając się na planie miejscowym, może zawiesić wszczęte w dniu złożenia wniosku postępowanie. Jednakże, wskazany przepis nie daje organowi administracji publicznej całkowitej dowolności w podjęciu decyzji. Niezbędnym jest w takim przypadku wskazanie jasnych i konkretnych przyczyn, dla których organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, uznał za celowe i uzasadnione jego zawieszenie. Za taką przyczynę mogłoby zostać uznane podjęcie przez Rade Miasta K. uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obejmowałby obszar przedmiotowej inwestycji, w szczególności w sytuacji gdyby projektowane ustalenia tego planu były sprzeczne z planowaną inwestycją. Planowana inwestycja zlokalizowana jest na obszarze, dla którego nie istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, zatem zawieszenie niniejszego postępowania w oparciu o art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest możliwe, a jak wynika z informacji Biura Planowania Przestrzennego z dnia 29.04.2010 r, w najbliższym czasie obszar obejmujący przedmiotowe działki nie jest przygotowywany do podjęcia sporządzania nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli B. B., J. M., J. S., P. S., T. F. i W. F., A. S. i w treści zażalenia odnieśli się do zapisu art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu 2003 r., stanowiącego o możliwości zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Postanowieniem z dnia 2.11.2010 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu zażalenia B. B., J. M., P. S., J. S., T. F. i W. F., A. S. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, podnosząc w uzasadnieniu co następuje. I. jest oczywiste, że podstawą zawieszenia nie mogą być przepisy art. 97 i 98 kpa, II. zgodnie z 62 ust.1 ustawy o planowaniu z 2003 r., postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków. Organ obowiązany jest do podjęcia postępowania jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. III. przypadki normowane w art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r., poszerzają zakres fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, ponieważ skorzystanie z tej możliwości zależy od uznania organu administracji publicznej co nie oznacza dowolności organu, Ustawodawca przyjął założenie, iż pomimo istnienia procedury umożliwiającej określenie dla danego terenu warunków zagospodarowania w sytuacji, w której teren ten nie jest objęty planem miejscowym, mogą zaistnieć okoliczności, w których o przeznaczeniu terenu inwestycji winien zadecydować plan miejscowy (o ile zostanie on uchwalony w rozsądnym czasie). IV. upoważnienie do zawieszenia nie zwalnia o od obowiązku respektowania naczelnych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym. Zawieszenie postępowania administracyjnego jest zakłóceniem jego prawidłowego toku, tj. odstępstwem od reguły, iż po wszczęciu postępowania organ podejmuje wszelkie kroki niezbędne do jak najszybszego jego zakończenia merytorycznym rozstrzygnięciem. Wywieść z powyższego należy, iż korzystanie z art. 62 ust. 1 ustawy nie może następować mechanicznie, tj. w ten sposób, iż w perspektywie uchwalenia planu miejscowego organ zawiesza postępowanie w sprawie, nie analizując tego, czy istotnie przesądzenie charakteru terenu inwestycji z punktu widzenia ładu przestrzennego bez obowiązującego planu napotyka na istotne przeszkody. V. organ l instancji rozważał możliwość zawieszenia niniejszego postępowania z urzędu na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r., i ostatecznie ustalił że w dniu 28.11.2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał wyrok stwierdzający nieważność uchwały Nr XXX/365/07 Rady Miasta K. z dnia 5 grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej stwierdził, że po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, od dnia 9.11.2009 r. obszar "Kobierzyn - Zalesię" pod względem formalnym znajduje się w sytuacji "braku planu" - a realizacja inwestycji następuje w oparciu o decyzje administracyjne. Organ ustalił także, że w najbliższym czasie obszar obejmujący w/w działki nie jest przygotowywany do podjęcia sporządzania nowego planu. Ponadto wskazał, że przedmiotowe działki objęte były w nieobowiązującym planie symbolem 3ZMWN tj. położone były w "terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej intensywności w zieleni". Ustalenia te wynikały z uzyskanego stanowiska Biura Planowania przestrzennego Urzędu Miasta K. wyrażonego w Piśmie z dnia 29 kwietnia 2010 r. I stały się podstawą odmowy zawieszenia niniejszego postępowania. VI. bezspornym jest, że na mocy Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28.11. 2008 r. (sygn; II SA/Kr 470/08 - prawomocnego w dniu 9.11.2009 r) dotychczasowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Kobierzyn - Zalesię został uchylony w całości, z mocą wsteczną. Oznacza to, że dla tego obszaru w chwili obecnej nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z treści w/w wyroku, w toku kontroli sądowej dostrzeżono rażące uchybienia w procedurze planistycznej, które wymagają powtórzenia i w związku z tym podjęcia przez Gminę nowych czynności planistycznych. Aby można było przyjąć, że po utracie mocy obowiązującej poprzedniego planu, procedura planistyczna dla uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozpoczęła się albo jest toku, koniecznym jest ustalenie, czy w związku z treścią wyroku Sądu Administracyjnego, Gmina podjęła czynności zmierzające do uchwalenia nowego planu, czy też nie. Tymczasem z uzyskanych przez organ l instancji informacji Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K., jednoznacznie wynika, że przedmiotowej sprawie nie przystąpiono na nowo do jakichkolwiek działań zmierzających do sporządzenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Kobierzyn - Zalesię, ani w najbliższym czasie Gmina nie zamierza podjąć stosownych czynności. A skoro tak, to zasadna pozostaje ocena organu i instancji, że nie istnieją żadne pozytywne prognozy wskazujące, że w najbliższym czasie , a najpóźniej w ciągu 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji wz zostanie uchwalony nowy plan zagospodarowania przestrzennego. To wyklucza celowość zawieszenia niniejszego postępowania. VII. stwierdzenie nieważności planu nie oznacza i automatycznie oznaczać nie może, rezygnacji rady gminy z planu dla danego obszaru. Oznacza, że uchwalony plan istotnie narusza prawo i jako takie nie może się ostać w obrocie prawnym . Winien być więc zastąpiony nowym planem - zgodnym z prawem. Uchwalając nowy plan, wystarcza czasem wyeliminować naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności planu zagospodarowania, nie zawsze oznacza rezygnację z wszystkich etapów poprzedniej procedury planistycznej, zwłaszcza z tych, które dały efekt prawnie niekwestionowany. W zależności, od stwierdzonych naruszeń procedury planistycznych, zależeć będzie, które z uprzednio dokonanych czynności w toku planowania pozostają aktualne i nie wymagają powtórzenia. Poprawność pewnych czynności procedury planistycznej, i brak potrzeby ich powtórzenia podczas ponownego sporządzania planu nie stanowi jednak podstawy do uznania, że procedura planistyczna dla nowego plan zagospodarowania cały czas pozostaje w toku i stąd istnieją przesłanki do zawieszenia postępowania w trybie art. 62 ust. 1 ustawy. VIII. stwierdzenie nieważności całego planu zagospodarowania przestrzennego, oznacza utratę przez niego mocy obowiązującej na danym trenie, a obszar objęty takim planem, znajduje się w sytuacji "braku planu". A skoro tak, to dla objęcia danych obszarów nowym planem konieczne jest faktyczne podjęcie konkretnych czynności planistycznych zmierzających do wyeliminowania wytkniętych przez Sąd uchybień w procedurze planowania i do uchwalenia nowego planu. Póki Rada Gminy, po uchyleniu dotychczasowego planu, nie podejmie w tym kierunku żadnych czynności, ani nawet nie będzie przewidywać powzięcia w niedługim czasie stosownych działań, (co ma miejsce w przedmiotowej sprawie) nie można przyjąć, że rozpoczęła się procedura planistyczna dla uchwalenia nowego planu zagospodarowania ani też, że jest ona na tyle zaawansowana, że w niedługim, rozsądnym czasie zostanie uchwalony nowy plan zagospodarowania przestrzennego, a tym samym nieuzasadnionym jest twierdzenie, że spełniona zostały przesłanki z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła J. G.. Na tę samą decyzję w sprawie tut. Sądu sygn. akt II Sa/Kr 143/11 skargę wniósł J. F.. Zarządzeniem z dnia 30.08.2011 r., połączono obie sprawy do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Obie skargi zawierają identyczne żądania jak i zarzuty. Zarzucają zaskarżonemu postanowieniu skargi zarzucają: 1/ naruszenie art. 62 ust.1 ustawy o planowaniu z 2003 r., poprzez przyjęcie, że: • teren inwestycji nie jest objęty ani uchwalonym, ani też sporządzanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - podczas gdy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie unieważniający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Kobierzyn - Zalesię" wprowadzony Uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XXX/3 65/07 z dnia 5 grudnia 2007 roku nie unicestwia w całości tego planu tj. w szczególności nie unieważnia podjętych w ramach jego przygotowywania czynności (opinii, uzgodnień itp.) w związku z czym w pełni zasadne jest twierdzenie, że plan dla tego obszaru jest w dalszym ciągu na etapie procedowania. a jego unieważnienie odnieść należy wyłącznie do jego ostatniej fazy tj. do uchwały o jego zatwierdzeniu a ponadto • gdy z treści art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r., wynika, że dla zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy wystarczający jest już sam zamiar podjęcia prac nad planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być planowana inwestycja (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 stycznia 2010 roku - II SA/Bk 643/09), a o takim zamiarze świadczy chociażby to, że uchwalony został plan dla obszaru "Kobierzyn - Zalesię", a także fakt, że konieczne jest pilne objęcie planem a tym samym ochrona przedmiotowego obszaru przed dalszą chaotyczną zabudową nie istnieje żaden powód do zawieszenia postępowania podczas gdy brak pilnej interwencji Prezydenta Miasta K. w celu ochrony całego obszaru Lasu Borkowskiego naraża ten teren na zniszczenie; Jak podkreślił Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Białymstoku w wyroku z dnia 08 listopada 2007 roku - II SA/Bk 593/07: " konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 ustany o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, daje organowi prowadzanemu postępowanie o warunki zabudowy, podstawę, prawną fakultatywnego Zawieszenia postępowania z. urzędu, nie stanowiąc żądnych dodatkowych wymagań, co do przesłanek zapeszenia. Dostrzeżenie przez organ prowadzący postępowanie o warunki zabudowy, ewentualności konfliktu między sposobem zagospodarowania terenu inwestycji zamierzonym przez wnioskodawcę, a wizją planistyczną, uprawnia organ do skorzystania z uprawnienia do wstrzymania toku postępowania o warunki zabudowy." — w przedmiotowej sprawie konflikt przejawia się tym, że teren planowanej inwestycji porośnięty jest lasem. 2/ naruszenie art. 7 oraz art. 77 kpa poprzez niedopełnieni obowiązku wyczerpującego zebrania I rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy - i w oparciu o te zarzuty obie skargi wnoszą o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia a także poprzedzającego go postanowienia organu l instancji i o zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przewidzianych. W uzasadnieniu skarżący podnieśli - podobnie jak w odwołaniu, że stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 5 grudnia 2007 roku o uchwaleniu planu nie jest równoznaczne z unicestwieniem automatycznie wszystkich czynności podjętych w ramach jego przygotowywania (wydanych opinii, uzgodnień itp.). Została bowiem unieważniona tylko sama "decyzja" zatwierdzająca plan, natomiast nie zostały zniweczone inne - podjęte prawidłowo - czynności w ramach procedury planistycznej, która doprowadziła do jego uchwalenia. Uprawnionym jest zatem wniosek, że plan zagospodarowania przestrzennego "Kobierzyn-Zalesie" jest ciągle na etapie procedowania, a prace nad jego uchwaleniem należy uznać za zaawansowane, co również potwierdza Kolegium wywodząc, że stwierdzenie nieważności planu nie oznacza i automatycznie oznaczać nie może, rezygnacji rady gminy z planu dla danego obszaru. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o rozważnie, czy skarga J. G. nie powinna być odrzucona bowiem nie brała ona udziału w postępowania administracyjnym w charakterze strony, w każdym razie obie skargi winny być oddalone z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie jednak do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 - dalej zwaną p.o.p.s.a.) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Obie skargi należy uznać za nieuzasadnione. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K., odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Sąd w całości podziela argumentację przedstawioną przez orzekające w sprawie organy. Instytucja zawieszenie postępowania jako instytucja hamujące bieg sprawy nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Skarżący w skardze nie kwestionują stanowiska organów co do braku podstaw zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 i 98 kpa. Brak takich podstaw jest oczywisty. Skarżący koncentrują się na naruszeniu art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku Nr 80, póz. 717 z późn. zm., zwaną dalej ustawą o planowaniu z 2003 r.). Według obecnej (obowiązującej od dnia 21 października 2010 r.) treści tego przepisu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Na podstawie akt sprawy tut. Sądu Sygn. akt II SA/Kr 470/08 ustalono, że prawomocnym wyrokiem z dnia 28.11.2008 r., Sąd stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2007r, nr XXX/365/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kobierzyn - Zalesię" ( zob. protokół rozprawy z dnia 30.08.2011 r,). Jest więc poza sporem, że teren dla którego wszczęto postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a co więcej według informacji Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K., jednoznacznie wynika, że nie przystąpiono na nowo do jakichkolwiek działań zmierzających do sporządzenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Kobierzyn - Zalesię, ani w najbliższym czasie Gmina nie zamierza podjąć stosownych czynności. W tej sytuacji nie można mówić, że kwestionowane akty naruszają art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r. Godzi się wspomnieć, że postępowanie w sprawie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zostało wszczęte w dniu 12.03.2010r, minęło więc 9 czy 12 miesięcy o których mowa w art. 62 ust l ustawy o planowaniu z 2003 r. ( przed nowelizacją i po nowelizacji). Zawieszenie postępowania doprowadziłoby do nieuzasadnionej zwłoki w posterowaniu. Z tych względów na podstawie art. 151 p.o.p.s.a orzeczono jak w sentencji.