II SA/Bk 570/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 listopada 2011 r. sprawy ze skargi W. K. – F. U.-H. w A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji dotyczącej udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin. oddala skargę. Skarga została wywiedziona w następujących okolicznościach. Starostwo Powiatowe w S. zwróciło się do Burmistrza S. o uzgodnienie projektu decyzji o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" na działce o nr 243 w obrębie P., gmina S., powiat s., województwo p. - dla W. K. prowadzącego działalność gospodarczą po nazwą F. z siedzibą w A. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr GR-7512. 1-5.2011 Burmistrz S., na podstawie 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. nr 228, poz. 1947 ze zm.), nie uzgodnił projektu decyzji Starostwa Powiatowego w S. na wydobycie kruszywa z ww. złoża. Powodem odmowy uzgodnienia było to, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta i gminy S. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Sokółce z dnia [...] grudnia 1999 r. zmieniona uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Sokółce z dnia [...] marca 2005 r.) teren, na którym planowane jest przedsięwzięcie przeznaczony jest pod tereny rolne. Z postanowieniem tym nie zgodził się W. K. i wniósł zażalenie Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6-10 kpa, art. 77-78 kpa, art. 81 kpa i art. 106 § 3 i 5 kpa, przez brak działania organu jedynie na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony i słusznego interesu społecznego, podejmowanie działań nie mających oparcia w przepisach prawa, przez co nie jest pogłębiane zaufanie obywatela do organów Państwa oraz kultury i świadomości prawnej obywatela, a w szczególności dokonanie oceny zebranego materiału w sposób dowolny, nie mający prawnego oparcia w przepisach prawa geologicznego i górniczego, ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym, ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ani w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta i Gminy S. z dnia [...] grudnia 1999 r. zmienionym [...] marca 2005 r., co skutkuje pobieżnością uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia, nierównym potraktowaniu odwołującego się wobec prawa i innych przedsiębiorców będących w takiej samej sytuacji i ograniczaniem mu prowadzenia legalnej działalności gospodarczej, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 16 ust. 5, art. 18, 19, 22, 23, 26b oraz art. 48 i 53 ust. 1, 3 ,6, art. 80 ust. 1 pkt 5 ust. 2, art. 94 ust. 3, art. 109 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, przez ich błędną wykładnię i bezzasadne uznanie że stanowią one podstawę do ograniczenia prawa własności i wolności podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wydobycia kruszyw ze złoża, co jest sprzeczne także z art. 31 ust.3 Konstytucji RP i art.140 kc, - art. 3, 9, 10 ust. 2 pkt 2, 12 i art. 53 ust. 3 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez ich pominięcie przy orzekaniu, - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta i gminy S., przez błędną jego wykładnię, w sytuacji gdy ww. studium nie przewiduje dla działki nr 243 w obrębie P. żadnego filaru ochronnego ani nie wyłącza jej spod zabudowy, zaś wydobywanie kopalin ze złoża ma charakter przejściowego terenu, który z mocy prawa podlega rekultywacji celem przywrócenia pierwotnego przeznaczenia rolnego lub leśnego, - art. 20-22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez ich pominięcie przy wydawaniu postanowienia, w sytuacji gdy przewidują one z mocy prawa rekultywację terenów rolnych i leśnych, które przejściowo mogą być wykorzystywane także do wydobywania kopalin ze złoża. Wskazując na powyższe naruszenia W. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i uzgodnienie projektu decyzji koncesyjnej. W uzasadnieniu odwołania podano, że organ dokonał błędnej nadinterpretacji art. 16 ust. 5 ustawy - Prawo geologicznego i górniczego. Zdaniem odwołującego się, z treści tego przepisu nie wynika, że uzgodnienie pozytywne następuje wówczas gdy złoże kopalin jest uwzględnione w planie zagospodarowania przestrzennego terenu, a w przypadku jego braku w studium. Z tego przepisu nie wynika także nakaz odmowy uzgodnienia, gdy złoże nie jest ujęte w planie lub studium. Oznacza to tyle, że uzgodnienie następuje na podstawie planu lub studium i nie jest uzależnione od konieczności zmiany przeznaczenia gruntów. Powołane studium nie zakazuje prowadzenia eksploatacji kruszywa na działce nr 243, nie zakazuje dokonywania zmiany sposobu jej zagospodarowania i nie ma też w nim nakazu by była niezmiennie użytkowana rolniczo. Z zapisu studium nie wynika też by dla działki nr 243 nie przewidziano jakichkolwiek inwestycji. Wobec tego stwierdzenie studium że teren ten jest przeznaczony pod grunty rolne oznacza tylko tyle że działka jest użytkowana rolniczo. Organ pominął treść art. 10 ust.2 pkt 2 i 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie wskazuje się, że studium określa "obiekty i obszary dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny". Pojęcie filar ochronny oznacza obszar w granicach którego, ze względu na ochronę oznaczonych dóbr wydobywanie kopaliny nie może być prowadzone albo może być prowadzone w sposób zapewniający ochronę tych dóbr (art. 53 ust. 3 ustawy). Jedynie zatem określenie w studium, w obrębie złoża kopaliny, obiektów lub obszarów, dla których powinno nastąpić ustalenie filaru ochronnego mogłoby prowadzić do wniosku, że na obszarze tego złoża eksploatacja może być niedopuszczalna, a tym samym uzasadniałoby odmowę uzgodnienia decyzji. Z wypisu i wyrysu studium wynika, że dla działki nr 243 nie przewidziano wyznaczania filarów ochronnych dla jakichkolwiek obiektów lub obszarów. Zaliczenie w studium działki nr 243 jako gruntu rolnego też nie może stanowić podstawy odmowy uzgodnienia, gdyż eksploatacja kruszywa jest tylko przejściowym i krótkotrwałym sposobem zagospodarowania terenu, który to teren podlega z mocy prawa obowiązkowej rekultywacji. Ten obowiązek wynika tak z prawa geologicznego jak i z art. 20-22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, całkowicie pominiętych przez organ. Przy braku planu zagospodarowania przestrzennego, studium zawiera tylko ogólne zasady zagospodarowania przestrzennego (sposób użytkowania), a zatem nie wskazuje i nie przesądza o sposobie przeznaczenia gruntów. Tak więc ogólnikowa treść art. 16 ust. 5 prawa geologicznego i górniczego i treść zapisów studium nie dają ustawowych podstaw do ograniczania praw i wolności w zakresie wolności gospodarczej i sposobu zagospodarowania własności. Całkowicie błędna jest także wykładnia przez organ art. 53 prawa geologicznego, bowiem z ust. 1 i 6 tego artykułu jasno wynika, że koncesja górnicza może wyprzedzać ustalenia zawarte w planach miejscowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt. 1 i art. 126 kpa oraz art. 16 ust. 5 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że w świetle art. 16 ust. 5 ustawy uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W przedmiotowej sprawie na wnioskowanym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowana przestrzennego. Oznacza to, że w sprawie należało dokonać ustaleń wyłącznie w zakresie zgodności zamierzenia koncesyjnego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Sokółka, powyższy teren oznaczono jako grunty rolne bez wskazania, że przeznacza się je pod wydobywanie kopalin. Dlatego też należało odmówić dokonania uzgodnienia decyzji koncesyjnej. Wskazano przy tym, że obowiązek dokonania ustaleń w oparciu o studium, które nie jest aktem prawa miejscowego, nie ogranicza wolności gospodarczej z naruszeniem normy konstytucyjnej wyrażonej w art. 22. Studium stanowi bowiem tylko wzorzec zagospodarowania przestrzennego, a nie normę w oparciu o którą ograniczono właścicielom i przedsiębiorcom konstytucyjnie zagwarantowane prawa. Końcowo zaznaczono, że wbrew stanowisku skarżącego, obowiązek rekultywacji terenów rolnych i leśnych nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 16 ust. 5 ustawy. Skargę od tego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego złożył W. K. i zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 1 pkt 1, art.17 pkt 1 i art. 126 w zw. z art. 6-8 kpa, art. 75 ,77, 78 kpa, art. 81 kpa i art. 106 kpa, przez przeprowadzenie postępowania odwoławczego w sposób dowolny, nie pogłębiający zaufania obywatela do organów Państwa, brak działania organu odwoławczego z urzędu, zaniechanie podjęcia z urzędu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy bez uwzględnieniem słusznego interesu obywatela oraz interesu społecznego, 2. przepisów prawa materialnego : - art.16 ust. 5, art. 53 ust. 3, art. 80 ust. 1 pkt 5 i ust. 2, art. 94 ust. 3, art. 109 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, przez ich błędną wykładnię skutkującą odmową uzgodnienia decyzji w sytuacji braku ustawowego upoważnienia do ograniczania prawa własności i swobody podejmowania oraz prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wydobycia kopalin na działce nr 243, - art. 3, 9, 10 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy S. nie przewiduje w obrębie geodezyjnym P. dla działki nr 243 żadnego filara ochronnego ani nie wyłącza jej spod zabudowy, zaś wydobywanie kopalin ze złoża ma charakter przejściowego zagospodarowania terenu, który z mocy prawa podlega rekultywacji celem przywrócenia pierwotnego przeznaczenia rolniczego, - art. 20-22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez ich pominięcie przy rozpatrywaniu zażalenia, w sytuacji gdy przewidują one z mocy prawa rekultywację terenów rolnych i leśnych, które przejściowo mogą być wykorzystywane także do wydobycia kopalin ze złoża, - art. 6 ust. 1 i 2, art. 56 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 20, art. 21, art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przez ich niezastosowanie i naruszenie gwarantowanej ustawowo i konstytucyjnie swobody podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów sądowych według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu. Przede wszystkim skupiono się na wykazaniu, że studium, które nie decyduje o przeznaczeniu terenu nie mogło stanowić podstawy odmowy uzgodnienia. Tym bardziej, że dla działki nr 243 nie zaproponowano w nim ograniczeń w zakresie filarów ochronnych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważyło następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na podstawie którego utrzymano w mocy rozstrzygnięcie dotyczące nieuzgodnienia projektu decyzji o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego. Powodem odmowy uzgodnienia było to, że zgodnie ze studium, teren na którym planowane jest przedsięwzięcie przeznaczony jest pod tereny rolne. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. nr 228, poz. 1947 ze zm.). Zarzuty skargi i jej argumentacja oparte są na wcześniejszym stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. zajmowanym w sprawach o identycznym stanie faktycznym. Organ ten uzgadniając projekty decyzji koncesyjnych przyjmował, że treść art. 16 ust. 5 ustawy należy rozumieć w ten sposób, iż jedynie określenie w studium ograniczeń w postaci filarów ochronnych (art. 10 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) uzasadnia odmowę uzgodnienia. Stanowisko to nie zostało jednak zaakceptowane przez WSA w Białymstoku, który wyrokiem z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie [...] uchylił postanowienie SKO w B. oparte na powyższej argumentacji. Aktualne stanowisko SKO, wyrażone w rozstrzygnięciu kwestionowanym w sprawie niniejszej, jest zgodne orzecznictwem sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z 7 października 2010 r., sygn. akt II GSK 703/10, wyrok WSA w Rzeszowie z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 865/07, publikowane w centralnej bazie orzeczeń NSA). Stanowisko to akceptuje również skład orzekający w sprawie niniejszej. Brzmienie art. 16 ust. 5 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. nr 228, poz. 1947 ze zm.) jest następujące: "Udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3, z wyjątkiem takiej działalności wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". W ocenie Sądu z literalnego brzmienia tej regulacji wynika jednoznacznie, że jako jedyne kryterium uzgodnienia udzielenia koncesji na działalność polegającą na wydobywaniu kopalin ze złóż czyni ona zgodność zamierzenia koncesyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeżeli jest uchwalony lub z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy. Przewidziane kryteria należy stosować w sposób ścisły. Niedopuszczalne jest stosowanie innych kryteriów, niż te które są przewidziane w ustawie, w szczególności odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy też ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Prawo geologiczne i górnicze jest jedynym aktem normatywnym regulującym zasady wykonywania określonej tam działalności. W świetle powyższego stwierdzić należy, że rzeczą organów w sprawie niniejszej, zgodnie z dyspozycją art. 16 ust. 5 ustawy, było dokonanie ustaleń w zakresie zgodności zamierzenia koncesyjnego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na terenie inwestycji przestał obowiązywać z dniem 1 grudnia 2003 r. Obowiązek dokonania ustaleń w oparciu o studium, które nie jest aktem prawa miejscowego, nie ogranicza wolności gospodarczej z naruszeniem normy konstytucyjnej wyrażonej w art. 22. Wskazać należy, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej nie jest studium, lecz przepis prawa geologicznego i górniczego, który wskazuje jakie kryterium należy brać pod uwagę dokonując uzgodnień. Tym samym nie można stwierdzić, że doszło do ograniczenia swobody działalności gospodarczej i prawa własności na podstawie aktu, który nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego. Treść planu miejscowego, czy studium przy braku planu stanowi tylko wzorzec zagospodarowania przestrzennego a nie normę w oparciu o którą ograniczono właścicielom i przedsiębiorcom konstytucyjnie zagwarantowane prawa. W konsekwencji nie ma podstaw do odstąpienia od stosowania art. 16 ust. 5 ustawy w zakresie w którym odwołuje się do studium. Nie można z faktu uzgodnień zgodnych z prawem, mających oparcie w jasno sformułowanym przepisie ustawy, wywodzić naruszenia norm konstytucyjnych. Ograniczenie prawa własności i wolności gospodarczej nastąpiło w drodze uregulowań ustawowych ze względu na funkcję i przeznaczenie terenu. Wskazać należy, że w obowiązującym porządku prawnym przepis art. 16 ust. 5 ustawy nie jest jedyną regulacją w której przeznaczenie terenu w studium ma znaczenie prawne. Przykładem takiej regulacji jest przepis art. 24 ust. 5c ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, zgodnie z którym nieruchomości wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, zajęte pod drogi gminne, powiatowe i wojewódzkie oraz grunty przeznaczone na te cele w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, Agencja może, w drodze umowy, nieodpłatnie przekazać na własność jednostce samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie studium nie przewiduje dla terenów objętych planowaną inwestycją obszarów wydobycia kopalin. Z dołączonej do akt administracyjnych mapy, w skali 1: 25000, wynika bowiem, że działka o numerze ewidencyjnm 243 znajduje się na obszarze położonym w kwartale, na którym widnieje cyfra 5 (karta 8 akt sądowych administracyjnych) - przy drodze E-12, co potwierdził Skarżący na rozprawie. Powyższe potwierdzają również kopie map studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. dołączone do akt administracyjnych i sądowych. Z legendy znajdującej się na mapie stanowiącej załącznik do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., wynika, że tereny przeznaczone do wydobycia surowców naturalnych oznaczono na mapie liniami czerwonymi. Działka nr 243 znajduje się w kwadracie na którym jest umieszczona cyfra 163 (rzędna terenu), przy drodze E-12 – jak wynika z przedłożonych map poza obszarem na którym przewiduje się wydobycie surowców naturalnych. Dlatego też zasadnie nie uzgodniono decyzji koncesyjnej. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).