IV SA/Po 654/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 października 2010 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości oddala skargę WSA/wyr.1-sentencja wyroku Aktem notarialnym z [...] maja [...] r. (repertorium [...]) J. Ż. sprzedał w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, póz. 94 ze zm.) Skarbowi Państwa nieruchomość położoną w P. przy ulicy H. stanowiącą m.in. działkę nr [...] (z mapy nr [...]) oraz nr [...] i [...] (z mapy nr [...]), zapisaną w księdze wieczystej Kw nr [...] z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe wysokie. Pismem z dnia [...] października [...] r. B. W., H. S., G. L. oraz E. W. (spadkobierczynie J. Ż. - postanowienie Sądu Rejonowego w Sz. z [...] października [...] r. sygn. akt [...])"powołując się na nasz wniosek z dnia [...] listopada [...] roku" zawnioskowały o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wnioskodawczynie wskazały, iż roszczenie dotyczy działek nr: [...],[...],[...] znajdujących się w P., dzielnica P. Obecne są to działki o numerach, arkusz mapy [...] działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], arkusz mapy [...] działki numer [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], arkusz mapy [...] działki numer [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]". Decyzją z dnia [...] stycznia [...] r. znak [...] Starosta P. umorzył postępowanie o zwrot nieruchomości położonych w P. oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb P., - arkusz mapy [...], działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] zapisane z księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym P. S. M., - arkusz mapy [...], działka nr [...] zapisana z księdze wieczystej KW [...] jako własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym P.S.M., - arkusz mapy [...], działka nr [...] zapisana z księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym P. S. M., - arkusz mapy [...], działki nr [...] zapisana z księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym P.S.M., - arkusz mapy [...], działki nr [...] zapisana z księdze wieczystej KW [...] jako własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym P.S.M., - arkusz mapy [...], działki nr [...] zapisana z księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym P. S. M., - arkusz mapy [...], działki nr [...] zapisana z księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym P. S. M., - arkusz mapy [...], działki nr [...],[...],[...] zapisana z księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym P. S. M., - arkusz mapy [...], działki nr [...] zapisana z księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym P. S. M., - arkusz mapy [...], działki nr [...] zapisana z księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P. we współużytkowaniu wieczystym P. S. M. i osób fizycznych, - arkusz mapy [...], działki nr [...] zapisana z księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P. we współużytkowaniu wieczystym P. S. M. i osób fizycznych, Uzasadniając decyzję organ wskazał, m.in., iż nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot zostały oddane w użytkowanie wieczyste P. S. M. w latach [...] zatem ich zwrot spadkobierczyniom wywłaszczonego właściciela jest niemożliwy. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła E. W. wskazując, iż, w jej ocenie, uzasadnienie decyzji nie jest w zupełności prawidłowe. "W upływie 10 lat od daty wywłaszczenia nie wszystkie działki były wykorzystane (zagospodarowane) zgodnie z celem wywłaszczenia tj. pod wysoką zabudowę. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] maja [...] roku uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewoda Wielkopolski stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym z kilku powodów. Po pierwsze, przedmiotowym wnioskiem o zwrot objęte zostały (wywłaszczone aktem notarialnym z [...] maja [...] r.) działki nr: [...],[...],[...]. Z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach niniejszej sprawy nie wynika czy ww. działki od daty wywłaszczenia uległy jakimkolwiek podziałom a tym samym jakie działki odpowiadają im obecnie. Co prawda wnioskodawczynie wskazały szereg działek o których zwrot ubiegają się, przypisując im określone numery, które w ich ocenie odpowiadają starym wywłaszczonym działkom (nr: [...],[...],[...]) jednakże powyższe nie znalazło potwierdzenia w materiałach zgromadzonych przez organ pierwszej instancji. Innymi słowy z akt przedmiotowej sprawy w żaden sposób nie wynika, czy wywłaszczonym działkom (objętym wnioskiem o zwrot) odpowiadają obecnie wszystkie działki wskazane przez wnioskodawczynie - czy powierzchnie wywłaszczonych działek zgadzaj ą się z powierzchniami działek wskazanych przez spadkobierczynie J. Ż.. Ponadto z pisma spadkobierczyń wywłaszczonego właściciela nieruchomości z [...] października [...] r. nie wynika, iż jest ono pierwszym wnioskiem w sprawie zwrotu przedmiotowych działek. Zdanie pierwsze pisma jednoznacznie wskazuje, iż stanowi ono ponowienie wniosku o zwrot z [...] listopada [...] r. Starosta P. nie ustalił czy postępowanie wszczęte ww. wnioskiem w dalszym ciągu toczy się przed organem administracji publicznej czy też zostało zakończone stosownym rozstrzygnięciem. Nie zbadano czy w toku tego postępowania zgromadzono jakiekolwiek dokumenty (mapy stanu prawnego wywłaszczonych nieruchomości, ewentualne decyzje podziałowe).Wojewoda Wielkopolski wskazał także, iż organ pierwszej instancji swoje ustalenia w przedmiocie ustanowienia na przedmiotowych działkach użytkowania wieczystego oparł wyłącznie na wpisach w księgach wieczystych prowadzonych dla poszczególnych nieruchomości. W stosunku do działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] Starosta P. wskazał, iż są one zapisane w księdze wieczystej Kw nr [...]. Analiza przedmiotowej księgi wskazuje jednak, iż działki nr [...],[...],[...],[...] nie są obecnie w niej zapisane - zostały od niej odłączone i przeniesione (zapisane) do innej księgi wieczystej. Naruszenie przez organ pierwszej instancji wyżej wskazanych przepisów postępowania a także konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części uniemożliwia zastosowanie instytucji reformacji i skutkuje koniecznością wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 Kpa, konwalidowanie bowiem wadliwego postępowania organu pierwszej instancji, w świetle opisanych uchybień, naruszałoby zawartą w art. 15 Kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego." Naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego co do zasad ogólnych i szczególnych, dotyczących dowodów i ich oceny powoduje, iż niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 Kpa - to jest przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji wydanie decyzji kasacyjnej nie narusza art. 138 § 2 Kpa" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 2722/99). Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyło Miasto P., zarzucając jej naruszenie następujących przepisów: - art. 7 i 77 § 1, art. 12 § 1, art 35 § 1, art. 136 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U.z 2000r. Nr 98, póz. 1071 ze zm.), art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004r., nr 261, póz. 2603 ze zm.) Miasto P. wniosło o: 1) uchylenie decyzji organu drugiej instancji, 2) orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja [...] r., nr [...], narusza również art. 12 i art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ postępowanie administracyjne w myśl ww. artykułów powinno być załatwione wnikliwie i szybko oraz bez zbędnej zwłoki. Ponadto Rzeczona Decyzja Organu II instancji wydłuży toczące się postępowanie administracyjne. Skarżący zwraca również uwagę na zasadę wyrażoną w treści art. 7 kpa - zasady prawdy obiektywnej, która nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (vide wyrok z dnia 10 czerwca 2010 roku sygn.akt IV SA/Po 121/10).Należy również podkreślić, że w postępowaniu odwoławczym ustawodawca nie wyłączył dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Wojewoda Wielkopolski podzielając co do zasady argumenty zawarte w skardze ( postulat szybkości postępowania, dyrektywy wypływające z zasady w skardze(postulat szybkości postępowania, dyrektywy wypływające z zasady prawdy obiektywnej) wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie zaszła konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji I przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia bowiem rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych(Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zarzuty skarżącego są całkowicie chybione. Kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. – Dz.U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 ze zm.). W myśl art. 136 ust. 3 tej ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, stosownie do art. 140. W myśl art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Podstawową kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszej sprawie było precyzyjne ustalenie celu, na jaki nieruchomość została wywłaszczona. Ustalenie tego faktu stanowiło punkt wyjścia do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w kierunku wykazania przesłanki zbędności, o której mowa w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w wyroku z dnia 4 października 1994r., IV SA 1153/93 (ONSA 1995 z. 2, poz. 99) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na fakt, iż w wielu umowach zawartych na podstawie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r., cel nabycia wynikał z brzmienia samej umowy. Zdarzały się jednak sytuacje, gdy umowa nie formułowała celu nabycia, wówczas w postępowaniu w sprawie zwrotu tej nieruchomości cel ten powinien zostać ustalony na podstawie innych dowodów (por. np. wyrok NSA z dnia 4 października 1994 r., sygn. akt IV SA 1153/93, ONSA 1995/2/99; wyrok NSA z dnia 12 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1484/97, LEX nr 48653).Zaznaczyć należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, iż zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, który uzasadniał wywłaszczenie, musi być oceniana na zasadzie tych samych kryteriów, co jej niezbędność określona w postępowaniu wywłaszczeniowym, a więc konkretnie i ściśle. (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1991 r. sygn. akt IV SA 914/91, LEX Nr 10248). Nie ulega wątpliwości, że aktem notarialnym z dnia 5 maja 1977 r. (repertorium A.I. Nr 636/77) J. Ż. sprzedał w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, póz. 94 ze zm.) Skarbowi Państwa nieruchomość położoną w P. przy ulicy H. stanowiącą m.in. działkę nr [...] (z mapy nr [...]) oraz nr [...] i [...] (z mapy nr [...]), zapisaną w księdze wieczystej Kw nr [...] z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe wysokie. Zgodnie z treścią przepisu art. 216 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, póz. 64). Wskazany wyżej przepis art. 216 rozszerza możliwość zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na te nieruchomości, które nabył Skarb Państwa w trybie i na zasadach nie mieszczących się w konstrukcji wywłaszczenia sensu stricto. Z tego wynika, że roszczenie obejmujące zwrot nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 136 ust. 3 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami może dotyczyć nieruchomości, których prawo własności Skarb Państwa nabył na podstawie wywłaszczenia oraz zdarzeń prawnych taksatywnie wymienionych w przepisie art. 216 ustawy. Podstawowym zadaniem postępowania administracyjnego przy rozpoznaniu żądania zwrotu jest ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbędności, jako przesłanki o zwrocie nieruchomości przy czym cel ten musi być precyzyjnie ustalony. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wystąpienie choćby jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczeniowy nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną, co w konsekwencji oznacza możliwość jej zwrotu. W niniejszej sprawie celem, na który przedmiotowe nieruchomości zostały wywłaszczone miało być budownictwo mieszkaniowe wysokie. Zgodnie z art.229 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Ta ostatnia podstawa prawna posłużyła Staroście P. do umorzenia postępowania bowiem uznał on ,że nieruchomości oznaczone w sentencji decyzji, wcześniej wywłaszczone zostały przekazane przed dniem wejścia w życie ustawy w użytkowanie wieczyste, albo Spółdzielni Mieszkaniowej albo osobom fizycznym na dowód czego miały posłużyć zgromadzone w toku postępowania administracyjnego odpisy z ksiąg wieczystych. W niniejszym postępowaniu Wojewoda Wielkopolski słusznie uchylił w całości decyzję Starosty P. uznając, że nie przeprowadził on w sposób właściwy postępowania dowodowego celem jednoznacznego wykazania, że faktycznie na działkach wywłaszczonych zostało ustanowione użytkowanie, wieczyste. Zauważyć wypada, że w akcie notarialnym z dnia [...] maja [...] r. zostały wywłaszczone działki nr [...] (z mapy nr [...]) oraz nr [...] i [...] (z mapy nr [...]) zapisaną w księdze wieczystej Kw nr [...]. Od tamtej pory działki te ulegały podziałom na szereg mniejszych działek o różnych numerach ewidencyjnych. Prawdą jest, że organ I instancji nie przedstawił żadnego dokumentu (decyzji administracyjnych względnie orzeczeń sądu powszechnego) i stosownych map geodezyjnych, z których wynikałoby w jaki sposób dochodziło do podziału tychże działek. Innymi słowy z akt przedmiotowej sprawy w żaden sposób nie wynika, czy wywłaszczonym działkom (objętym wnioskiem o zwrot) odpowiadają obecnie wszystkie działki wskazane przez wnioskodawczynie - czy powierzchnie wywłaszczonych działek zgadzają się z powierzchniami działek wskazanych przez spadkobierczynie J. Ż. Tym samym nie możliwe jest zweryfikowanie, czy faktycznie na wszystkich działkach wydzielonych z wcześniej wywłaszczonych nieruchomości w [...] roku zostało ustanowione użytkowanie wieczyste przed datą wejścia w życie ustawy. Dodatkowo jeżeli , na którejkolwiek z wydzielonych działek, to użytkowanie wieczyste nie zostało ustanowione, organ administracji powinien przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe przy uwzględnieniu wszystkich środków dowodowych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, czy cel wywłaszczeniowy został osiągnięty. Starosta P. ograniczył swoje postępowanie dowodowe jedynie do załączenia odpisów z ksiąg wieczystych, co nie jest wystarczające. Same wpisy z ksiąg wieczystych bez stosownych map z uwidocznieniem poszczególnych podziałów nieruchomości na mniejsze działki nie dokumentuje faktu ustanowienia na całej wywłaszczonej nieruchomości użytkowania wieczystego. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a jest określane powszechnie w orzecznictwie i piśmiennictwie jako decyzja kasacyjna, co jest zgodne z rozumieniem orzeczenia kasacyjnego w doktrynie postępowania cywilnego jako orzeczenia, w którym uchyla się zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (por. np. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 420). Rzeczą Sądu Administracyjnego było zbadanie, czy słusznie organ II instancji uchylił decyzję Starosty P. w całości nie uzupełniając we własnym zakresie postępowania dowodowego. W przeciwieństwie do przepisu art. 138 § 1 k.p.a , który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, przepis art. 138 § 2 upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wydaje się ponadto, że użyte w przepisie art. 138 § 2 sformułowanie "w znacznej części" oznacza zgodnie z intuicją językową, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził przeważającej, większej, pokaźnej części postępowania wyjaśniającego lub taka część postępowania została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy rację ma Wojewoda Wielkopolski, że Starosta P. nie przeprowadził w sprawie postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonych postępowania dowodowego w znacznej części. Tym samym zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja Wojewody Wielkopolskiego o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty P. w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia jest zgodna z przepisami prawa. Organ pierwszej instancji nie może w myśl ekonomi procesowej przerzucać ciężaru prowadzenia prawie całego postępowania dowodowego na organ odwoławczy. Tym bardziej, że organ I instancji oprócz braków w postępowaniu dowodowym wskazanych powyżej nie wyjaśnił również, jaka to sprawa o zwrot wywłaszczonych nieruchomości toczyła się z wniosku złożonego w dniu [...] listopada [...] roku o czym to wnioskodawczynie wspomniały już w pierwszym piśmie z dnia [...] października [...] roku (k.3) akt administracyjnych. Czy postępowanie dotyczyło tych samych nieruchomości i czy być może zgromadzono w tamtej sprawie dokumenty niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu. Mając powyższe rozważania faktyczne i prawne na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł jak w sentencji.