II SAB/Lu 51/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2011r. sprawy ze skargi Cechu Rzemiosł Różnych na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego o d d a l a s k a r g ę. C. w dniu 5 sierpnia 2011r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie za pośrednictwem organu (Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego) skargę na przewlekłość postępowania tegoż organu polegającą na zaniechaniu prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia ...1993r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oraz uwarunkowanie dalszego postępowania od rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności innej decyzji – z dnia ...1992r. dotyczącej przyłącza wodociągowego. Składający skargę wnosił o: 1) stwierdzenie, że przewlekłość organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia w dodatkowym miesięcznym terminie 3) ponadto o wymierzenie WINB grzywny przewidzianej w art. 154 § 6 kpa. Wniosek w przedmiocie wymierzenia grzywny został zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 31 sierpnia 2011r. wpisany do repertorium SA pod numerem 668/11 i podlega rozpoznaniu w odrębnej sprawie. Skarżący dołączył do skargi odpis skierowanego przez siebie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 6 lipca 2011r. w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153, poz. 1270 ze zm.) - wezwania do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2009r. sygn. akt VII SA/Wa 927/09 uchylającego decyzję GINB z dnia 11 kwietnia 2007r. oraz decyzję WINB z dnia 8 maja 2006r. dotyczące odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia ...1993r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (sklepu). W uzasadnieniu wezwania skarżący wywodził, że po oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 3 grudnia 2010r. w sprawie II OSK 1857/09 skargi kasacyjnej od wyroku w sprawie VII SA/Wa 927/11 po zwróceniu akt sprawy właściwemu organowi i zebraniu całości materiału dowodowego sprawa nie została załatwiona, bowiem organ uzależnił wydanie decyzji od zakończenia innego postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia ...1992r. nie mającej związku z decyzją z dnia ...1993r. Informację w tym przedmiocie przekazano skarżącemu w dniu 7 czerwca 2011r. już po zawiadomieniu z dnia 27 maja 2011r. o możliwości zapoznania się z całością dowodów zebranych w sprawie i zapowiedzi wydania decyzji administracyjnej. W złożonej w dniu 30 sierpnia 2011r. odpowiedzi na skargę w przedmiocie przewlekłości postępowania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie. Opisując przebieg postępowania przed organami i sądami różnych instancji w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia ...1993r. wskazano, że pismem z dnia 21 lipca 2011r. udzielono pełnomocnikowi skarżącego stosownych wyjaśnień. Nadmieniono także, że w dniu ...2011r. organ stwierdził nieważność decyzji z dnia ...1992r. będącej zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia sprawy, natomiast GINB w dniu 3 sierpnia 2011r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Podstawą prawną złożonej skargi jest art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa stanowiący m.in. że w razie przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, strona – po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do załatwienia sprawy – może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temuż organowi grzywny. Sąd ocenia zasadność skargi mając na uwadze stan postępowania istniejący w dacie jej wniesienia. Wykonanie przez organ wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w art. 154 § 1 ppsa nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (art. 154 § 3 ppsa). Bezsporne jest w sprawie, że prowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia ...1993r. udzielającej W. S. pozwolenia na użytkowanie samowolnie wzniesionego sklepu, dobudowanego do budynku mieszkalnego zostało wszczęte m.in. na wniosek C. w kwietniu 2006r. Decyzja WINB z dnia ... 2006r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia ... 1993r., jak i utrzymująca ją w mocy przez GINB decyzja z dnia ... 2007r. zostały uchylone wyrokiem WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 927/09 z dnia 29 lipca 2009r. Skargę kasacyjną od tego wyroku NSA oddalił wyrokiem z dnia 3 grudnia 2010r. w sprawie II OSK 1857/09. Akta sprawy celem załatwienia zostały zwrócone organowi I instancji w dniu 29 kwietnia 2011r., który w dniu 4 maja 2011r. wystąpił do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków o udzielenie informacji, którą otrzymał 24 maja 2011r. Następnie organ w dniu 27 maja 2011r. powiadomił strony – na podstawie art. 10 § 1 i art. 73 § 1 kpa o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i jak wynika z notatek służbowych strony dokonywały wglądu do akt do dnia 7 czerwca 2011r. Kolejnym pismem z dnia 7 czerwca 2011r. organ zawiadomił strony na podstawie art. 36 § 2 kpa, że załatwienie sprawy nastąpi w ciągu miesiąca od dnia "ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia zgodności z prawem decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia ...1992r.". Jednocześnie powiadomiono strony o wszczęciu z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia ...1992r. nakazującej M. i W. S. wykonania kanału przyłącza wodociągowego do sąsiedniej posesji oraz inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia ...1992r. – znak: ... została wydana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu ... 2011r., a organ II instancji – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie utrzymał ją w mocy decyzją z dnia ... 2011r., od której strony nie składały skargi kasacyjnej. W postępowaniu, którego przewlekłości dotyczy skarga organ I instancji już po jej wniesieniu wydał w dniu ...2011r. decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia ... 1993r., znak:... – kończącą postępowanie w tej sprawie. Skargę na przewlekłość postępowania wniesioną dnia 5 sierpnia 2011r. C. uzasadnia niezgodnością z prawem decyzji z dnia ..1993r. oraz wcześniejszej decyzji z dnia ...1992r., a także wyraża pogląd, że postępowania o stwierdzenie nieważności każdej z tych decyzji winny być prowadzone oddzielnie. W związku z tym uważa, że stanowisko organu I instancji zaprezentowane w piśmie z dnia 21 lipca 2011r. do skarżącego jest dowodem przewlekłości postępowania. Wniesienie skargi w trybie art. 154 ppsa jest związane z niewykonaniem przez WINB wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie VII SA/Wa 927/09, którym uchylono decyzję GINB z dnia ... 2007r. oraz decyzję WINB z dnia ...2006r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia ...1993r. Niewykonanie wyroku, zdaniem skarżącego, polegać miało na przewlekłości w prowadzeniu postępowania po zwrocie akt organowi po uprawomocnieniu się wyroku (zwrot akt nastąpił w dniu 27 kwietnia 2011r.) Skargę należy uznać za dopuszczalną, bowiem skarżący spełnił jedyny przewidziany w art. 154 § 1 ppsa warunek jej wniesienia tj. wezwał organ do wykonania wyroku i załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki (pismo pełnomocnika C. z dnia 6 lipca 2011r.). Sprawa skierowana została do Sądu za pośrednictwem właściwego organu w dniu 5 sierpnia 2011r. Oceniając zasadność skargi Sąd bierze pod uwagę stan istniejący w chwili jej wnoszenia. Termin do wykonania przez organ I instancji wyroku WSA w Warszawie rozpoczął się z chwilą doręczenia akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia – co nastąpiło w dniu 27 kwietnia 2011r. Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania organ powiadomił strony w dniu 27 maja 2011r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a następnie w dniu 7 czerwca 2011r. wystosował zawiadomienie do strony powołując się na art. 36 § 2 kpa, że "załatwienie sprawy nastąpi w myśl art. 35 § 3 kpa w ciągu miesiąca od dnia ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia zgodności z prawem decyzji z dnia ...1992r., znak: .., co uzasadnił koniecznością zbadania z urzędu w trybie art. 156 § 1 kpa tegoż aktu. Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia ...1992r. została wydana w dniu ... 2011r., a odwołanie od niej wnieśli uczestnicy postępowania M. i W. S. do GINB, który decyzją z dnia ....2011r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W chwili wnoszenia w dniu 5 sierpnia 2011r. skargi na przewlekłość postępowania w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania wskazana decyzja organu II instancji dotycząca decyzji z dnia ... 1992r. nie była ostateczna, jednakże w ustawowym terminie nie została zaskarżona do WSA w Warszawie. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia ... 1993r. zostało zakończone w I instancji przez WINB decyzją z dnia ... 2011r. stwierdzającą nieważność wskazanego aktu. Dokonując oceny skargi w przedmiocie przewlekłości postępowania należy stwierdzić, że ustawa nie określa na czym polega przewlekłość postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego zawiera zasadę załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki i określa maksymalne terminy załatwiania spraw, a także obowiązki organu w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa. Przewlekłości postępowania nie można jednak utożsamiać z przekroczeniem terminów określonych w art. 35 i 36 kpa. O przewlekłości postępowania można mówić wówczas, gdy organ prowadzi postępowanie dłużej niż to konieczne, podejmuje czynności w zbyt długich odstępach lub bezzasadnie, a nie pozostaje przy tym w bezczynności. W sprawie niniejszej taka sytuacja nie zachodzi. Organ wprawdzie nie zakończył postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w ciągu miesiąca, ale informując strony w trybie art. 36 § 1 kpa o przyczynach niezałatwienia w tym terminie sprawy podjął czynności niezwłocznie po doręczeniu akt sprawy, a czynności tych nie można uznać za celowe działania opóźniające załatwienie sprawy. W szczególności nie można – wbrew stanowisku skargi – zarzucić organowi przewlekłości postępowania z tego powodu, że uzależnił on rozstrzygnięcie sprawy o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z dnia ..1993r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie od uprzedniego zbadania legalności decyzji z dnia ... 1992r. nakazującej inwestorowi wykonanie przykrywanego kanału przyłącza wodociągowego. Jak wynika z akt sprawy w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 lipca 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 927/09, którego niewykonania dotyczy niniejsza skarga, stwierdził, że "kontrolą organu w postępowaniu nadzorczym winna być objęta również decyzja wydana na podstawie art. 40 Prawa budowlanego w dniu ...1992r." Takie ogólne sformułowanie tego Sądu mogło być zrozumiane przez organ w ten sposób, że postępowania nadzorcze w sprawie dotyczące tych dwóch decyzji są ze sobą ściśle związane. Stanowiskiem Sądu, wyrażonym w tym wyroku, organ był związany z mocy art. 153 ppsa, a więc organ mógł mieć uzasadnione obawy, że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1993r. bez uprzedniej oceny ważności decyzji z 1992r. i prowadzenie tych spraw oddzielnie narazi go na zarzut postępowania z naruszeniem art. 153 ppsa. Z uzasadnienia przedmiotowego wyroku Sądu wynikała również konieczność zwrócenia się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków o udzielenie odpowiedniej, niezbędnej – zdaniem tego Sądu - do rozstrzygnięcia informacji, co organ uczynił niezwłocznie po otrzymaniu akt sprawy tj. w dniu 4 maja 2011r. W sytuacji występującej w sprawie postępowania organu po wydaniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2009r. nie można więc uznać za przewlekłe zwłaszcza, że organ niezwłocznie wydał decyzję, od której uzależnił zakończenie postępowania w sprawie – a decyzję kończącą postępowanie wydał w dniu ... września 2011r. W decyzji tej odniósł się do aktu, którego nieważność uznał za wskazane stwierdzić przed ostatecznym załatwieniem sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.) oddalił skargę.