VII SA/Wa 927/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Miejskich w C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Zarządu Dróg Miejskich w C. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2006r., działając na podstawie art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu wniosków Zarządu Dróg Miejskich w C. oraz Cechu Rzemiosł Różnych w C. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] kwietnia 1993r. udzielającej W. S. pozwolenia na użytkowanie samowolnie wzniesionego sklepu przy ul. [...] [...] w C., dobudowanego do budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wzniesionego sklepu /garażu/, zakończone legalizacją samowoli budowlanej, organ prawidłowo stwierdził brak przesłanek do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu, wynikających z art. 37 ustawy z dnia 24 października1974r. Prawo budowlane. Obiekt nie naruszał bowiem ani przepisów techniczno - budowlanych ani ustaleń obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego. Na wyrysie z miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji "[...]" w C., obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji, brak jest oznaczenia ul. [...]. Wprawdzie ulica ta uzyskała status drogi lokalnej miejskiej na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w C. nr [...] z dnia [...] listopada 1985 r., jednak fakt ten nie został uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest podstaw do przyjęcia, iż kontrolowana decyzja z dnia [...] kwietnia 1993r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. znak: [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Dróg Miejskich w C. - uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji – uznają , że zgodnie z regulacją art. 59 ust 7 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane jeżeli podmiot nie będący inwestorem żąda po 11 lipca 2003r. wszczęcia postępowania w jednym z trybów nadzwyczajnych w sprawie zakończonej decyzją ostateczną przed dniem [...] lipca 2003 to należy odmówić takiemu podmiotowi wszczęcia postępowania, lub gdy postępowanie wszczęto na wniosek takiego podmiotu, należy je umorzyć. Powyższa decyzja była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , który wyrokiem wydanym w dniu 28 listopada 2006r. w sprawie VII SA/Wa 1540/06 uchylił zaskarżoną decyzję podnosząc że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie objęta wnioskiem wydana została na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974r. i jest formą legalizacji inwestycji. Zdaniem Sądu, organ powinien ocenić interes prawny składających wniosek o stwierdzenie jej nieważności w świetle przedstawionych we wniosku argumentów przy czym nie można zaaprobować stanowiska organu, że jedynie inwestor ma przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania i uwzględnieniu wytycznych Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] wydaną [...] kwietnia 2007r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2006r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 1993r. wydaną w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Zarząd Dróg Miejskich w C. zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 28 ust 1, art. 29 ust 1 i ust 5, art. 36 ust 1 i ust 3, art. 40 i art. 42 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wydanym 15 listopada 2007r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1020/07 skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd podał, iż kwestionowaną decyzją z [...] kwietnia 1993r. zakończono postępowanie legalizacyjne w sprawie samowolnego dobudowania sklepu do budynku mieszkalnego, po wcześniejszym stwierdzeniu braku podstaw do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 37 ustawy Prawo Budowlane. Sąd podkreślił, że organ zasadnie ustalił – odnosząc się do zarzutu usytuowania obiektu w pasie drogowym ulicy [...], – że wprawdzie ulica [...] uzyskała status drogi lokalnej miejskiej na podstawie uchwały właściwego organu, jednak fakt ten nie został uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Brak więc było podstaw na etapie postępowania legalizacyjnego do stwierdzenia, iż przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany z naruszeniem przepisów o planowaniu przestrzennym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Dróg Miejskich w C.. Po rozpoznaniu skargi Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym 16 kwietnia 2009r. w sprawie o sygn. akt II OSK 538/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, iż z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej zajmując znaczną część pasa drogowego wąskiej staromiejskiej ulicy [...], co powoduje znaczne utrudnienia w jej użytkowaniu. Zdaniem Sądu rozważając czy zachodzą przesłanki określone w art. 37 Prawa budowlanego należało ocenić dokonaną samowolę w aspekcie art. 37 ust 1 pkt 2 a także dokonać wnikliwej oceny w aspekcie art. 37 ust 1 pkt 1 tj. zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym przy przyjęciu uchwały klasyfikującej ulicę [...] jako drogę miejską lokalną co świadczy o tym, że ta ulica nie jest przewidziana do likwidacji. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd któremu sprawa została przekazana związany jest przy jej ponownym rozpoznaniu wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Biorąc pod uwagę powyższą regulację a także z uwagi na fakt, że skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wykładnię dokonaną przez Sąd kasacyjny należy uznać, że decyzje organów zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 i 107 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem organów w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest bowiem zgromadzić materiał dowodowy niezbędny dla rozstrzygnięcia, ocenić go w świetle obowiązującego prawa a następnie wydać rozstrzygnięcie uzasadniając go zgodnie z wymogami art. 107 kpa. Te zasady obowiązują również w postępowaniu nieważnościowym, w którym organ ma za zadanie ustalić i ocenić czy decyzja administracyjna której dotyczy postępowanie nadzorcze jest dotknięta kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1-5 kpa. Oceniając więc kontrolowaną decyzję Kierownika Urzędy Rejonowego w C. z [...] kwietnia 1993r. udzielającego na podstawie art. 42 ust 3 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane pozwolenia na użytkowanie sklepu dobudowanego do budynku mieszkaniowego, - w kontekście powyższych uwag Sądu, organ winien mieć na uwadze, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej zajmując znaczną część pasa drogowego wąskiej ulicy [...] co powoduje znaczne utrudnienie w jej użytkowaniu. Oceniając kontrolowaną decyzję organ winien zauważyć, iż może być ona wydana tylko wówczas gdy zostanie ustalone, że nie zachodzą przesłanki zobowiązujące organ do nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienione w art. 37 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane. Te same zasady obowiązują w przypadku wydania decyzji w oparciu o art. 40 w/w ustawy, a więc kontrolą organu w postępowaniu nadzorczym winna być objęta również decyzja wydana na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. w dniu [...] czerwca 1992r. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wydanego dnia 16 kwietnia 2009r. wyroku, rozważając, czy zachodzą przesłanki określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. należało dokonać analizy w aspekcie ust. 1 pkt 2 tego artykułu, który przewiduje wydanie nakazu rozbiórki w odniesieniu do samowolnie zrealizowanego obiektu, jeżeli powoduje on niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Przedmiotowa samowola powinna zostać również wnikliwie oceniona w aspekcie przesłanki wydania nakazu rozbiórki określonej w art. 37 ust. 1pkt 1, to jest zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym, zaś nie jest wystarczające ogólne stwierdzenie, że inwestycja nie jest sprzeczna z tymi przepisami. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nawet zawierający postanowienia o charakterze ogólnym /zabudowa mieszkaniowa z usługami/, w którym nie zaznaczono by istniejących dróg komunikacyjnych /ulic/, nie może być tak rozumiany, iż dopuszczalna jest legalizacja samowoli budowlanej nie mającej żadnego związku z funkcjonowaniem ulicy w środku pasa drogowego nie przewidzianej do likwidacji, prawnie istniejącej drogi publicznej /ulicy/,jako nie naruszająca postanowień planu, czy też w ogóle - przepisów o planowaniu przestrzennym. Podjęcie uchwały klasyfikującej ulicę [...] jako miejską drogę lokalną, świadczy zaś o tym, że ta staromiejska ulica nie jest przewidziana do likwidacji. Skoro Prawo budowlane z 1974 r. przewiduje możliwość legalizacji samowoli budowlanej jedynie pod warunkiem, że wykluczone jest orzeczenie o rozbiórce na podstawie art. 37 to oczywiste jest, iż w razie ustalenia, że zachodzi przesłanka np. określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 /samowolnie wzniesiony obiekt powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia/, w konsekwencji niedopuszczalna jest legalizacja samowoli budowlanej, a więc wydanie decyzji legalizacyjnej co powoduje, że kwestionowana decyzja wydana w oparciu o art. 42 ust. 3 może zawierać wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oceniając natomiast we właściwy sposób aspekt zgodności spornej samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu przestrzennym /art. 37 ust. 1 pkt 1/ organ powinien także zwrócić uwagę na fakt, że co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zamieszcza się planowane zagospodarowanie przestrzenne. Przepisy o planowaniu przestrzennym, jak to wynika z ich treści, mają przede wszystkim na celu zapewnienie ładu przestrzennego a więc samowolna zabudowa istniejąca legalnie i użytkowanej drogi publicznej powinna być uznana za naruszająca ład przestrzenny, a tym samym sprzeczna z przepisami o planowaniu przestrzennym. Poza powyższym organ powinien także ustalić i następnie ocenić czy rzeczywiście ulica [...] – o czym wspomniał skarżący – jest objęta ochroną Konserwatora Zabytków, a jeśli tak to czy w świetle tej szczególnej ochrony dopuszczalna była legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.