II GSK 2409/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Myślińska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. w B. T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2215/11 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. w B. T. na informację Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniem z 29 listopada 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2215/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozostawił bez rozpatrzenia skargę "[...]" Sp. z o.o. w [...] na informację Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej, z następującym uzasadnieniem. "[...] – dalej: skarżąca – ubiegała się o dofinansowanie projektu w ramach środków z funduszy Unii Europejskiej. W dniu [...] października 2011 r. (data prezentaty WSA w Warszawie k. [...] akt sądowych) Skarżąca wniosła skargę na negatywne rozpatrzenie protestu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Do skargi dołączono m.in. kopię pełnomocnictwa, kopię odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, biznes plan wraz z załącznikami, kopię wniosku o dofinansowanie, umowę współpracy, kopię korespondencji z organem (k. [...] akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu postanowienia o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia wskazał, że stosownie do art. 30c ust. 1 i 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r., Nr 84, poz. 712 ze zm. dalej: u.z.p.p.r. lub ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r., wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a. Z regulacji zawartej w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. wynika, że skarga powinna być wniesiona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r., bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Wniesienie skargi po terminie, o którym mowa w ust. 2, niekompletnej lub bez uiszczenia opłaty sądowej w terminie, o którym mowa w ust. 2 powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 u.z.p.p.r.). WSA podkreślił, że w aktach sprawy brak było informacji w przedmiocie oceny wniosku wydanej w dniu [...] kwietnia 2011 r. oraz protestu z dnia [...] maja 2011 r., co uniemożliwiało dokonanie pełnej analizy prawidłowości zaskarżonej informacji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z uwagi na powyższe uchybienia skargę należało pozostawić bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. "[...] złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt. 1 i pkt.2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie: Art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., przez pozostawienie skargi bez rozpoznania z uwagi na jej niekompletność, pomimo braku wystąpienia przesłanki niekompletności skargi; 2. Art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. przez pozbawienie skarżącej prawa do zaskarżenia działań organu; 3. Art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez pozostawienie bez rozpoznania skargi w sytuacji, gdy złożone dokumenty pozwalały na jej rozstrzygnięcie, a co więcej Sąd podjął postępowanie i przesłał skargę bezpośrednio do organu celem nadania jej biegu. Powyższe potwierdzało przekonanie pełnomocnika skarżącej, iż wszystkie dokumenty niezbędne do rozpatrzenia skargi zostały Sądowi doręczone w terminie; W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że [...] października 2011 r., pełnomocnik skarżącego nadał skargę w dwóch egzemplarzach w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Przesyłka zawierająca skargę została nadana paczką wraz z wszystkimi załącznikami. Podczas kompletowania skargi, współpracownik kancelarii mógł się pomylić i omyłkowo załączyć po dwie kopie tych samych pism do jednego segregatora. Powyższe zostało poddane pod wątpliwość i w tym samym dniu tj. [...] października 2011 roku (w godzinach wieczornych) nadano list zawierający powtórnie wszystkie załączniki w tym informację w przedmiocie oceny wniosku wydanej z [...] kwietnia 2011 r. oraz protest z dnia [...] maja 2011 r. Przesyłka ta została nadana listem zwykłym. Jednakże skarżący poprosił o sporządzenie kserokopii koperty potwierdzającej nadanie. Minister Administracji i Cyfryzacji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Pismem z [...] stycznia 2011 r. skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej i wyczerpująco odniosła się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty niniejszej skargi kasacyjnej wiążą się z wykładnią i stosowaniem przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r. Nr 84, poz. 712). Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przyjętą w art. 30e tej ustawy zasadą odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany. Zgodnie z art. 30 c ust. 2 u.z.p.p.r., skarga, o której mowa w ust. 1 - (skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, przysługująca po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego) - jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r., bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30 b ust. 4 u.z.p.p.r. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej (pkt 1 i 2 petitum) na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 83 § 3 p.p.s.a. oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym lub w polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. Wybór sposobu złożenia pisma pozostawiony jest stronie, która może to zrobić w godzinach otwarcia sądu albo w placówce pocztowej aż do upływu ostatniego dnia terminu. Oddanie pisma w sposób określony w art. 83 § 3 p.p.s.a. jest czynnością procesową. Strona powinna więc zadbać o otrzymanie dowodu nadania pisma. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że datę nadania pisma w urzędzie pocztowym potwierdzają dwa dowody: stempel pocztowy na kopercie przesyłki (w przypadku przesyłek nierejestrowanych) oraz dowód nadania (w przypadku przesyłek rejestrowanych). Nadanie pisma przesyłką zwykłą jest równie skuteczne, jak nadanie go przesyłką poleconą (rejestrowaną), jednakże tylko nadanie przesyłką rejestrowaną daje nadawcy gwarancję, że data oddania pisma w placówce pocztowej będzie datą nadania. Nadanie pisma jako przesyłki zwykłej obarczone jest zatem pewnym ryzykiem, związanym z pozbawienia się przez jego nadawcę urzędowego dowodu w postaci potwierdzenia nadania, stwierdzającego w sposób pewny datę nadania pisma (por. postanowienie NSA z 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1123/09 oraz z 9 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 281/11, orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). W rozpoznawanej sprawie skarga została (według twierdzeń strony skarżącej) wysłana zwykłą przesyłką (nierejestrowaną) [...] października 2011 r., w godzinach wieczornych. Pełnomocnik skarżącego podnosi, iż tego dnia przesłał na adres Sądu listem zwykłym przesyłkę zawierającą m.in. pismo przewodnie pełnomocnika skarżącej z [...] października 2011 r., wyjaśniające kwestię niedołączenia do skargi dokumentów w postaci informacji w przedmiocie oceny wniosku z [...] kwietnia 2011 r. oraz protestu z [...] maja 2011 r. O przesłaniu do Sądu korespondencji zawierającej wskazane dokumenty ma świadczyć kserokopia koperty z pieczęcią Poczty Polskiej z [...] października 2011 r. Według skarżącego wskazane wyżej dokumenty miały znajdować się w przesyłce wysłanej [...] października 2011 r. listem zwykłym. W ocenie Naczelnego sądu Administracyjnego przedstawione uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnione. Przede wszystkim należy podkreślić, że w aktach sprawy brak jest pisma z [...] października 2011 r., na który powoływała się skarżąca w skardze kasacyjnej. W aktach administracyjnych (segregator - załączonych do skargi kasacyjnej) znajduje się kserokopia koperty nadanej z Krakowa na której widnieje data stempla pocztowego "21 10 1". Jednakże, co istotne, niewidoczny (a nie niewyraźny jak twierdzi skarżący) jest rok nadania tejże przesyłki. Na kopercie tej został oznaczony jedynie adresat – WSA w Warszawie oraz nadawca – [...] Kancelaria Adwokacka. W aktach sprawy znajduje się także pismo procesowe pełnomocnika skarżącej z [...] października 2011 r., w którym wyjaśniono przyczyny późniejszego nadesłania (w stosunku do skargi) dokumentów tj. oceny wniosku z [...] kwietnia 2011 r. oraz protestu z [...] maja 2011 r. Poza twierdzeniem, iż dokumenty te zostały nadane listem zwykłym (na dowód czego sporządzono kserokopię koperty) pełnomocnik strony skarżącej nie przedstawił innych dowodów wskazujących na datę nadania przesyłki, poprzestając na oświadczeniu, że przesyłkę nadano w terminie. Mając na względzie twierdzenia pełnomocnika skarżącej zawarte w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że wymóg złożenia skargi w terminie obciąża skarżącego. Nie ma tu zastosowania cywilnoprawna zasada dowodzenia faktów przez tego, kto powołuje się na wynikające z tych faktów skutki prawne, lecz zasada proceduralna, stawiająca wnoszącemu pismo sądowe, w tym skargę, określone wymogi wskazane w art. 30c ust 2 u.z.p.p.r. Jak już zaznaczono, wybór sposobu wniesienia skargi należy do strony, względnie jej pełnomocnika. Może ona ją złożyć bezpośrednio w Sądzie, uzyskując potwierdzenie daty złożenia pisma przez prezentatę na jego odpisie, ale może też nadać pismo zawierające skargę w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Nadawca przesyłki może ją nadać jako przesyłkę rejestrowaną, cechującą się pewnością co do daty nadania i pewnością dowodzenia tego faktu dokumentem urzędowym, albo też jako przesyłkę nierejestrowaną i nie wymagającą przeprowadzania procedury nadania przesyłki - pozbawiając się jednak wspomnianej pewności dowodzenia daty nadania. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie przychyla się do poglądu, iż nadający przesyłkę nie ponosi odpowiedzialności za funkcjonowanie poczty, czytelność stempli pocztowych na kopercie, jak i możliwość jednoznacznego na ich podstawie ustalenia daty nadania pisma. Jednakże korzystając z prostszej formy wysyłki (listem zwykłym) podejmuje ryzyko wynikające z pozbawienia się możliwości dowodzenia daty nadania w sposób pewny. Ryzyko to profesjonalny uczestnik obrotu prawnego, jakim jest fachowy pełnomocnik strony (adwokat), musi brać pod uwagę. Jeżeli jednak ryzyko takie podejmuje i wskutek tego nie jest w stanie przedstawić dowodu dopełnienia określonej czynności prawnej w terminie, nie może domagać się uznania czynności za dokonaną terminowo (tak postanowienie NSA z 9 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 281/11). Reasumując, powołany przez stronę argument o uzupełnieniu braków formalnych skargi w terminie nie został wykazany wiarygodnym dowodem, który mógłby posłużyć sądowi kasacyjnemu do skorygowania ustaleń faktycznych Sądu pierwszej instancji (art. 103 § 3 u.p.p.s.a.). Dodatkowo należy zauważyć, że oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym jest równoznaczne z wniesieniem go do Sądu. Pewnym dowodem oddania pisma w polskim urzędzie pocztowym jest dowód nadania przesyłki listem poleconym. O tym, iż pełnomocnik skarżącej zorientowany był co do tego, że dowodem oddania przesyłki w urzędzie pocztowym jest poświadczony przez ten urząd dowód przyjęcia przesyłki świadczy fakt, że wszystkie inne pisma przesyłane przez niego do Sądu były nadawane listami poleconymi (v: pismo z [...] października 2011 r., k. [...] akt sądowych). Nie można też pomijać, iż mająca zastosowanie w sprawie ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu musi uwzględniać cel regulacji. W ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wprowadzono też pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w p.p.s.a., m.in. skrócono terminy do wniesienia skargi i skargi kasacyjnej, wyłączono pośrednictwo i autokontrolę organu oceniającego projekt wnioskodawcy, wprowadzono termin do rozpatrzenia skargi, a także przewidziano tryb jej wniesienia bezpośrednio do właściwego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Powyższe rozwiązania zmierzały do uzyskania efektu szybkości postępowania, idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów p.p.s.a. Stosownie do art. 30c ust 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Skarga podlega opłacie sądowej. Z kolei z treści art. 30c ust 5 cyt. ustawy wynika, że wniesienie skargi po terminie, skargi niekompletnej lub bez uiszczenia opłaty sądowej w terminie powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej zawartego w pkt 3 należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny w związku z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Sądu podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok SN z 21 marca 2007 r., I CSK 459/06, niepubl.; wyrok SN z 21 marca 2006 r., I CSK 63/05, niepubl.; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508). Zarzuty wskazane w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił należycie, że uchybienia podniesione przez niego istotnie mogłyby kształtować treść orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Mając na uwadze przedstawione okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 30e u.z.p.p.r. oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do wniosku autora skargi kasacyjnej o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42) wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia.