II OSK 382/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1582/11 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - [...] w L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na podział działek 1. uchyla zaskarżony wyrok i skargę oddala; 2. zasądza od Skarbu Państwa - [...] w L. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1582/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarbu Państwa – [...] w L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na podział działek, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z 9 lutego 2010 r., uzupełnionym pismem z 27 kwietnia 2010 r., Skarb Państwa - [...] w L. (będący jednostką organizacyjną Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych; dalej: "R.") zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na podział położonych w P. przy ul. [...] działek nr [...], obręb [...], stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w trwałym zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej – R., według projektu załączonego do wniosku. Podział miał na celu wydzielenie części nieruchomości o powierzchni ok. [...] ha (zabudowanej kaplicą wraz z drogą dojazdową) oraz o powierzchni ok. [...] ha (zabudowanej budynkiem). W uzasadnieniu wniosku o wyrażenie zgody na podział nieruchomości R. podniósł, że obecnie zgodnie z przyjętym przez Ministra Obrony Narodowej programem rozwoju Sił Zbrojnych RP w latach 2009-2018 oraz Aneksem do programu rozwoju Sił Zbrojnych RP w latach 2007 – 2012 trwają prace zmierzające do realizacji przekazania poza resort obrony narodowej placówek ujętych w tych planach, w tym m.in. położonego na terenie zabytkowego kompleksu 114 Szpitala Wojskowego w P., który uznano za zbędny dla wojska. Resort obrony narodowej chciałby jednak zachować w zasobach wojska nieruchomości wykorzystywane dotychczas przez parafię wojskową w P., tj.: cz. działki nr [...] ( o pow. [...] ha) wraz z posadowioną na niej kaplicą oraz drogą dojazdową; cz. działek nr [...] (o pow. [...] ha), nr [...] (o pow. [...] ha) i [...] (o pow. [...] ha) wraz z budynkiem plebanii. Wnioskodawca wskazał jednocześnie, że z chwilą wydzielenia geodezyjnego nieruchomości zabudowanych budynkami plebani i kaplicy zostaną uruchomione środki finansowe na realizację remontu tych obiektów. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] czerwca 2010 r., nr [...] odmówił udzielenia pozwolenia na podział terenu dawnego założenia koszar i szpitala załogowego przy ul [...], obejmującego wskazane przez wnioskodawcę działki i wydzielenie budynku kaplicy, drogi przy kaplicy oraz budynku na potrzeby probostwa wojskowego. Przedstawiając walory historyczne przedmiotowego zespołu zabytkowego, organ pierwszej instancji stwierdził, że proponowane do wydzielenia działki związane z kaplicą szpitalną usytuowane są w środku kompleksu, a budynek parafialny na obrzeżu. Ich wydzielenie pociągnie za sobą konsekwencje odrębnego ogrodzenia i wyłączenia z użytkowania innych podmiotów. Jest to, zdaniem konserwatora, niezgodne z charakterem zespołu, którego kaplica była integralnym elementem, służącym żołnierzom zgrupowanym w koszarach, ale przede wszystkim pacjentom szpitala. Jej wydzielenie na cele parafii wojskowej, gdy koszary mają już inne przeznaczenie, a szpital ma funkcje ogólnospołeczne, nie ma uzasadnienia funkcjonalnego. Wydzielenie i pozostawienie do dyspozycji resortu obrony dwóch elementów usytuowanych w różnych miejscach założenia, wzbudza istotne zastrzeżenia konserwatorskie. Zgoda zaś na podział i przekazanie wydzielonych działek innym podmiotom nieodwracalnie udaremniłaby realizację planów rewaloryzacyjnych zamierzenia i wprowadzenia tu spójnej koncepcji przestrzenno-funkcjonalnej. Od powyższej decyzji R. niósł odwołanie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, powtarzając w nim argumentację przedstawioną we wniosku. W następstwie rozpoznania odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2010 r. W ocenie Ministra stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora zabytków zgodne jest z międzynarodowymi dokumentami dotyczącymi ochrony zabytków, które były redagowane m.in. z aktywnym udziałem przedstawicieli Polski. Minister wskazywał ponadto na znaczenie zespołu koszar dla historii fortyfikacji w Polsce. Podzielił przy tym ocenę organu pierwszej instancji, iż kaplica oraz budynek parafialny są integralnie związane z tym zespołem, jako obiekty pierwotnie służące skoszarowanym żołnierzom, a także pacjentom szpitala. Oddzielenie tych dwóch obiektów od historycznego zespołu naruszałoby zatem jedną z kardynalnych zasad ochrony zabytków, jaką jest zasada integralności i niepodzielności zespołów. Taka zmiana wpłynęłaby na zubożenie wartości zabytkowych zespołu i znaczne pogorszenie możliwości jego utrzymania i ochrony jako jednolitego kompleksu. Konkludując organ podkreślił, że stosownie do art. 4 pkt 1, 2 i 3 ustawy z 23 lipca 2003 r. – o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnienia niszczenia i niewłaściwego z nich korzystania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. zarzucił decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego obrazę przepisów prawa materialnego na skutek niewłaściwej interpretacji art. 4 pkt 1, 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 8 tej ustawy oraz art. 96 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że będący podstawą wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.; dalej: "u.o.z.o.z.") jest przepisem kompetencyjnym, uprawniającym organ do wydania zezwolenia na podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Nie określa on przesłanek jakimi winien kierować się organ konserwatorski wyrażając zgodę na podział bądź odmawiając takiej zgody. Sąd zauważył, że samo powołanie się na zasady i cele ochrony konserwatorskiej, w tym zasadę ochrony integralności i niepodzielności zabytków, nie jest wystarczającą okolicznością uzasadniającą negatywne rozpoznanie wniosku podmiotu ubiegającego się o zgodę na podział nieruchomości. Przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak też ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) nie zawierają zakazu dokonywania podziału zabytku nieruchomego, a jedynie uzależniają jego dopuszczalność od uzyskania zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków. W tym stanie rzeczy organ administracji publicznej podejmując w tym przedmiocie negatywne rozstrzygnięcie powinien, zdaniem Sądu, wykazać - w oparciu o stosowną argumentację - istnienie związku między proponowanym podziałem nieruchomości, a obiektywnie weryfikowalnym zagrożeniem historycznych wartości przestrzennych i architektonicznych chronionego obszaru. Geodezyjny podział nieruchomości, jak też w dalszej kolejności zmiana struktury właścicielskiej na objętym ochroną obszarze nie wiąże się wszak z fizyczną dezintegracją zabytkowego zespołu, czy też ingerencją w samą substancję zabytku. Sąd podkreślił, że podział nieruchomości nie zwalnia obecnych, jak i przyszłych właścicieli zabytku nieruchomego z przestrzegania obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a nadzoru konserwatorskiego z obowiązków określonych w rozdziale 4 tej ustawy. Nie uchyla on bowiem, ani nie ogranicza ochrony konserwatorskiej zabytku. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy nie wykazały w uzasadnieniu decyzji związku między zaproponowanym przez wnioskodawcę podziałem, a realnym zagrożeniem naruszenia substancji zabytkowej zespołu dawnych koszar. Brak w omawianym wyżej względzie jakichkolwiek rozważań organów powoduje, że wypowiedziany pogląd organu o istniejącym zagrożeniu integralności założenia zabytkowego ma charakter arbitralny i wymyka się spod kontroli Sądu. Przywoływane natomiast przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zagrożenie w postaci możliwości ogrodzenia wyodrębnionych nieruchomość jest, w ocenie Sądu, niczym niezuzasadnioną spekulacją, nie mającą odzwierciedlenia ani w treści złożonego przez R. podania, ani innych zgromadzonych w sprawie dokumentów. Wskazywane przez organy zagrożenia dla integralności i niepodzielności zespołu nie znajdują również potwierdzenia w planowanym przez właściciela nieruchomości (czy też trwałego zarządcę) sposobie wykorzystania i zagospodarowania wydzielonej nieruchomości, tożsamym z dotychczasowym. To zaś zdaniem Sądu oznacza, że zarówno decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jak też poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2010 r. podjęte zostały w z naruszeniem zasad ogólnych postępowania, w tym przede wszystkim: zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.), z której wynika zakaz wydawania rozstrzygnięć o charakterze arbitralnym; zasady prawdy obiektywnej i wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Powyższe uchybienia przepisom postępowania administracyjnego miało zaś istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia sprawy bez należytego wyjaśnienia jej stanu faktycznego i z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Konkludując, Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ rozważy, czy w realiach niniejszej sprawy, w świetle uregulowań ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, istnieją obiektywnie weryfikowalne przeszkody uniemożliwiające wyrażenie zgody na geodezyjny podział nieruchomości, a jeśli tak to w czym się one przejawiają. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie treści decyzji i nieodzwierciedlenie argumentów, którymi kierował się organ podejmując decyzję, 2. art. 38 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że podział nieruchomości jest wykluczony jedynie, jeśli istnieje "związek między proponowanym podziałem nieruchomości, a obiektywnie weryfikowalnym zagrożeniem historycznych wartości przestrzennych i architektonicznych chronionego obszaru" rozumianym jako fizyczne zniszczenie wartości zabytkowych bezpośrednio przez sam podział prawny, 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a poprzez niezawarcie w wyroku wytycznych dla organu, które byłyby konkretne, jednoznaczne i wykonalne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art.36 ust.1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami uznając, że podział nieruchomości jest wykluczony jedynie wtedy, gdy istnieje związek między proponowanym podziałem a obiektywnie weryfikowalnym zagrożeniem wartości historycznych chronionego obszaru rozumianym, jako fizyczne zniszczenie wartości zabytkowych przez podział nieruchomości. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że wnioskujący na etapie starania się o podział zabytku może nie ujawniać swoich planów i zamierzeń, co do zagospodarowania obiektu zabytkowego, ogrodzenia, czy podjęcia innych działań, które mogą szkodzić substancji historycznej. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie zgadza się także z oceną Sądu, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie zawierało argumentów, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. Dalej skarżący kasacyjnie wywodził, że gdyby przyjąć, jak Sąd pierwszej instancji, że odmowa podziału zawsze wymaga wykazania związku między proponowanym podziałem a zagrożeniem wartości historycznych, rozumianym jako fizyczne zniszczenie ( postawienie ogrodzenia, przerobienie, czy wyburzenie części zabytku, przemalowanie części zabytku), to każdy podział zabytku byłby dopuszczalny, bo nigdy wnioskujący nieujawni się z tego rodzaju zamiarem na etapie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. w L. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. Istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Trafny jest zarzut naruszenia art. 36 ust.1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), choć wskazany, jako art.38 ust.1 pkt 8 wymienionej ustawy, omyłkowo - co wynika z treści zarzutu i jego uzasadnienia. Przepis ten stanowi, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. Regulacja ta pozostaje w korelacji z przepisami art.96 ust.1 a w zw. z art. 96 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z których wynika, że niezbędne dla wydania decyzji o podziale jest pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Zatem dokonanie podziału nieruchomości zabytkowej zostało przez ustawodawcę w sposób jednoznaczny uzależnione od uzyskania pozwolenia organów ochrony zabytków. Przyczyną wprowadzenia wymogu pozwolenia organów ochrony zabytków była konieczność zagwarantowania, aby zmiany w zakresie gospodarki nieruchomościami wpisanymi do rejestru zabytków, powodujące zwykle także zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym obszaru zabytkowego i zmiany własnościowe, były zgodne z wymogami zachowania substancji zabytkowej, objętej wpisem do rejestru zabytków. Wskazany na wstępie art.36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków nie określa przesłanek umożliwiających pozytywne zaopiniowanie podziału nieruchomości zabytkowej. Oceny tej organ ochrony zabytków dokonuje przez pryzmat art.4 wskazanej ustawy, który określa przykładowo na czym polega ochrona zabytków. Zgodnie z tym przepisem ochrona zabytków polega na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: 1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowania i utrzymanie; 2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; 3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; 4) przeciwdziałania kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; 5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; 6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Powołując się na powyższe zasady organy konserwatorskie odmówiły zgody na podział nieruchomości. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, stwierdzić trzeba, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie tylko powołał się na zasady i cele ochrony konserwatorskiej, lecz wskazał okoliczności występujące w tej konkretnej sprawie, które przemawiają za tym, że zgoda na podział nieruchomości zabytkowej spowodowałaby naruszenie integralności i niepodzielności substancji zabytkowej. Jak wskazały organy ochrony zabytków wpisem do rejestru zabytków objęty został teren dawnych koszar austriackich 10 Pułku Piechoty, stanowiący rozległy kompleks ponad 30 budynków usytuowanych w parkowo urządzonej zieleni. Proponowane do wydzielenia działki związane z kaplicą szpitalną usytuowane są w środku całego kompleksu, a ich wydzielenie byłoby niezgodne z charakterem zespołu, którego kaplica była integralnym elementem, służącym żołnierzom zgrupowanym w koszarach, ale przede wszystkim pacjentom szpitala. Jej wydzielenie na cele parafii wojskowej, gdy koszary mają już inne przeznaczenie, a szpital ma funkcje ogólnospołeczne nie ma uzasadnienia funkcjonalnego. Organ motywował odmowę zgody na podział nieruchomości także tym, że zgoda na podział i przekazanie na własność wydzielonych działek innym podmiotom nieodwracalnie udaremniłaby realizację planów rewaloryzacyjnych całego zamierzenia i wprowadzenie spójnej koncepcji przestrzenno – funkcjonalnej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podkreślił, że każdy zespół zabytkowy lub tradycyjny i jego otoczenie powinny być traktowane jako spójna całość. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prezentowane przez organy ochrony zabytków. Skutkiem proponowanego podziału byłoby zarządzanie różnymi częściami zabytku przez różne podmioty, a to powoduje rozdrobnienie struktury zarządu mieniem zabytkowym. Stwarza to zagrożenie dla integralności całego zespołu, jako jednej z wartości zabytkowych stanowiących podstawę wpisu do rejestru. Doprowadzenie do sytuacji, w której różnymi częściami tego samego zabytku zarządzają różne podmioty z różnymi programami działania, niewątpliwie utrudni ochronę konserwatorską i może prowadzić do odmiennego sposobu zagospodarowania i eksploatacji podzielonych części zabytku, a to może spowodować jego dezintegrację. Gdy chodzi o zabytek stanowiący pewien kompleks obszarowy, jego podział nie może zagrażać niepodzielności i integralności tego kompleksu. Niezrozumiałe jest twierdzenie skarżącej, że dopiero wydzielenie części nieruchomości obejmującej kaplicę umożliwi uruchomienie środków finansowych na przywrócenie pełnej wartości użytkowej zabytku, w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomości była od dawna w trwałym zarządzie strony wnioskującej o podział nieruchomości zabytkowej. W skardze kasacyjnej trafnie zatem zarzucono naruszenie art. 36 ust.1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że podział nieruchomości jest wykluczony, jedynie gdy istnieje związek między proponowanym podziałem nieruchomości, a obiektywnie weryfikowalnym zagrożeniem historycznych wartości przestrzennych i architektonicznych obszaru chronionego rozumianych, jako fizyczne zniszczenie wartości zabytkowych przez sam podział prawny. Jeśli bowiem, jak w okolicznościach niniejszej sprawy zaproponowany podział nie jest uzasadniony podziałami historycznymi, może powodować niejednolity sposób gospodarowania wyodrębnionymi częściami zabytku i utrudnienia w zapewnieniu spójności i integralności zabytku, to stanowi uzasadnienie dla prewencyjnego działania organów ochrony konserwatorskiej, o których mowa we wskazanym na wstępie art.4 pkt 1, 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Mając na uwadze, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego, kierując się zasadą ekonomiki procesowej oraz okolicznością, że Sąd pierwszej instancji wyprowadził odmienne wnioski z przyjętego stanu faktycznego sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z dyspozycji art.188 p.p.s.a orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.