I SA/Wa 1582/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Rejonowego Zarządu [...] w L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na podział działek 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego Skarbu Państwa - Rejonowego Zarządu [...] w L. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Rejonowego Zarządu [...] w L., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z [...] czerwca 2010 r. nr [...] o odmowie udzielenia pozwolenia na dokonanie podziału działek nr [...],[...],[...] i [...], z obrębu [...] i wydzielenie budynku kaplicy, drogi przy kaplicy oraz budynku na potrzeby probostwa wojskowego. Decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zapadła przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenienie prawnej sprawy. Wnioskiem z [...] lutego 2010 r., uzupełnionym pismem z [...] kwietnia 2010 r., Skarb Państwa - Rejonowy Zarządu [...] w L. (będący jednostką organizacyjną Inspektoratu [...]; dalej: "Rejonowy Zarząd [...]") zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na podział położonych w P. przy ul. [...] działek nr [...],[...],[...] i [...], obręb [...], stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w trwałym zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej – Rejonowego Zarządu [...], według projektu załączonego do wniosku. Podział miał na celu wydzielenie części nieruchomości o powierzchni ok. [...] ha (zabudowanej kaplicą wraz z drogą dojazdową) oraz o powierzchni ok. [...] ha (zabudowanej budynkiem). Przedmiotowe działki wchodzą w skład terenu dawnych koszar [...], który wpisany jest do rejestru zabytków nieruchomych na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z [...] grudnia 1983 r. pod nr [...]. Teren ten obejmuje kompleks ponad [...] budynków, w tym [...] obszernych budynków koszarowych, [...] szpitali oraz kaplicy, usytuowanych w parkowo urządzonej zieleni. Położona na terenie kompleksu kaplica Szpitala Wojskowego wraz z przylegającą do niej częścią działki, w granicach określonych w załączniku do decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 1992 r., wpisana jest do rejestru zabytków pod nr [...]. W uzasadnieniu wniosku o wyrażenie zgody na podział nieruchomości Rejonowy Zarząd [...] podniósł, że obecnie zgodnie z przyjętym przez Ministra Obrony Narodowej programem rozwoju Sił Zbrojnych RP w latach 2009-2018 oraz Aneksem do programu rozwoju Sił Zbrojnych RP w latach 2007 – 2012 trwają prace zmierzające do realizacji przekazania poza resort obrony narodowej placówek ujętych w tych planach, w tym m.in. położonego na terenie zabytkowego kompleksu [...] w P., który uznano za zbędny dla wojska. Resort obrony narodowej chciałby jednak zachować w zasobach wojska nieruchomości wykorzystywane dotychczas przez parafię wojskową w P., tj.: cz. działki nr [...] ( o pow. [...] ha) wraz z posadowioną na niej kaplicą oraz drogą dojazdową; cz. działek nr [...] (o pow. [...] ha), nr [...] (o pow. [...] ha) i [...] (o pow. [...] ha) wraz z budynkiem plebanii. Wnioskodawca wskazał jednocześnie, że z chwilą wydzielenia geodezyjnego nieruchomości zabudowanych budynkami plebani i kaplicy zostaną uruchomione środki finansowe na realizację remontu tych obiektów. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 6 ust. 1 , pkt 1 b, art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 2, art., 93 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. – o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), odmówił udzielenia pozwolenia na podział terenu dawnego założenia koszar i szpitala załogowego przy ul [...] (obejmującego ww. działki) i wydzielenie budynku kaplicy, drogi przy kaplicy oraz budynku na potrzeby probostwa wojskowego. Przedstawiając walory historyczne przedmiotowego zespołu zabytkowego, organ pierwszej instancji stwierdził, że proponowane do wydzielenia działki związane z kaplicą szpitalną usytuowane są w środku kompleksu, a budynek parafialny na obrzeżu. Ich wydzielenie pociągnie za sobą konsekwencje odrębnego ogrodzenia i wyłączenia z użytkowania innych podmiotów. Jest to, zdaniem konserwatora, niezgodne z charakterem zespołu - kaplica była jego integralnym elementem, służącym żołnierzom zgrupowanym w koszarach, ale przede wszystkim pacjentom szpitala. Jej wydzielenie na cele parafii wojskowej, gdy koszary mają już inne przeznaczenie, a szpital ma funkcje ogólnospołeczne, nie ma uzasadnienia funkcjonalnego. Wydzielenie i pozostawienie do dyspozycji resortu obrony dwóch elementów usytuowanych w różnych miejscach założenia, wzbudza istotne zastrzeżenia konserwatorskie. Zgoda zaś na podział i przekazanie wydzielonych działek innym podmiotom nieodwracalnie udaremniłaby realizację planów rewaloryzacyjnych zamierzenia i wprowadzenia tu spójnej koncepcji przestrzenno-funkcjonalnej. Od decyzji tej Rejonowy Zarząd [...] wniósł odwołanie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, powtarzając w nim argumentację przedstawioną we wniosku. W następstwie rozpoznania tego odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ powołał się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1572/06, w którym Sąd podzielił stanowisko organów, iż podział nieruchomości negatywnie wpłynie na zabytkowy obiekt. W wyroku tym sąd podniósł jednocześnie, że zdaniem organów ochrony zabytków jest zapobieganie wszelkim działaniom, które mogłyby utrudnić utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzenno-architektonicznym, uniemożliwić jego zachowanie, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych walorów. W ocenie Ministra stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora zabytków zgodne jest z międzynarodowymi dokumentami dotyczącymi ochrony zabytków, które były redagowane m.in. z aktywnym udziałem przedstawicieli Polski. W tym kontekście organ przywołał regulacje zawarte w Międzynarodowej Karcie Konserwacji i Restauracji Zabytków i Miejsc Zabytkowych uchwalonej na II Międzynarodowym Kongresie Architektów i Techników Zabytków w Wenecji w 1964 r., a także w Zaleceniach dotyczących ochrony zespołu zabytków i tradycyjnych i ich roli w życiu współczesnym uchwalonych na Konferencji UNESCO w Nairobi w 1976 r. Minister wskazywał na znaczenie zespołu koszar dla historii fortyfikacji w Polsce. Podzielił przy tym ocenę organu pierwszej instancji, iż kaplica oraz budynek parafialny są integralnie związane z tym zespołem, jako obiekty pierwotnie służące skoszarowanym żołnierzom, a także pacjentom szpitala. Oddzielenie tych dwóch obiektów od historycznego zespołu naruszałoby zatem jedną z kardynalnych zasad ochrony zabytków, jaką jest zasada integralności i niepodzielności zespołów. Taka zmiana wpłynęłaby na zubożenie wartości zabytkowych zespołu i znaczne pogorszenie możliwości jego utrzymania i ochrony jako jednolitego kompleksu. Konkludując organ podkreślił, że stosownie do art. 4 pkt 1, 2 i 3 ustawy z 23 lipca 2003 r., ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnienia niszczenia i niewłaściwego z nich korzystania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rejonowy Zarząd [...] zarzucił decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego obrazę przepisów prawa materialnego na skutek niewłaściwej interpretacji art. 4 pkt 1, 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 8 tej ustawy oraz art. 96 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez przyjęcie, że wydzielenie geodezyjne budynku kaplicy wraz z drogą do niej i plebani spowoduje zagrożenie dla organów administracji publicznej w podejmowaniu działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnienia niszczenia i niewłaściwego z nich korzystania, podczas gdy podział geodezyjny nieruchomości nie ma wpływu na ochronę zabytków i nie narusza istniejącej substancji zabytkowej. Skarżący podkreślał, że podział ten nie pociąga za sobą fizycznego odgrodzenia budynków kaplicy i plebanii od całego kompleksu zabytkowego, poprzez wygrodzenie nieruchomości (płoty lub inne budowle tego typu). Ponadto nie spowoduje skutków prawnych uniemożliwiających właściwym organom, zajmujących się nadzorem nad zabytkami i ich kontrolą, wykonywania czynności wynikających z przepisów ustawy z 23 lipca 2003 r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł on o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji zezwalającej na podział zgodnie ze złożonym wnioskiem, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja wydana została w trybie art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.; dalej: "u.o.z.o.z."). Zgodnie z tym przepisem dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków wymaga zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przepis ten miał zastosowanie w niniejszej sprawie w związku ze złożonym przez Rejonowy Zarząd [...] w L. wnioskiem o wyrażenie zgody na podział nieruchomości Skarbu Państwa położonej przy ul [...] w P., obejmującej działki ew. nr nr: [...], [...], [...] i [...], znajdujące się w trwałym zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej – Rejonowego Zarządu [...] L., w celu wyodrębnienie z tych nieruchomości działek, na których posadowiony jest budynek kaplicy wraz z drogą dojazdową oraz budynek plebanii, co umożliwiłoby ww. jednostce organizacyjnej dalsze sprawowanie trwałego zarządu wydzielonymi nieruchomościami, na potrzeby ordynariatu polowego, po przekazaniu pozostałej części nieruchomości na rzecz gminy. Na terenie ww. działek usytuowany jest objęty ochroną konserwatorską zespół zabytkowy dawnych koszar [...]. To zaś oznaczało, że zatwierdzenie podziału takiej nieruchomości, w myśl art. 96 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 Nr 102, poz. 651 ze zm.), uzależnione było od uzyskania pozwolenia na ten podział wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przywołany wyżej art. 38 ust. 1 pkt 8 u.o.z.o.z. jest przepisem kompetencyjnym, uprawniającym organ do wydania zezwolenia na podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Nie określa on przesłanek jakimi winien kierować się organ konserwatorski wyrażając zgodę na podział bądź odmawiając takiej zgody. Niemniej w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, iż przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w tym przedmiocie organy winy kierować się zasadami wynikającymi między innymi z art. 4 powołanej ustawy, stanowiącego że ochrona zabytków polega w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnienie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków (por. wyrok WSA z 11.06.2008 r. sygn. akt I SA/Wa 190/08 Lex nr 510305). Takimi też względami kierowały się organy obydwu instancji w niniejszej sprawie odmawiając wyrażenia zgody na podział zabytku nieruchomego. Zważyć jednak należy, że samo powołanie się na zasady i cele ochrony konserwatorskiej, w tym zasadę ochrony integralności i niepodzielności zabytków, nie jest wystarczającą okolicznością uzasadniającą negatywne rozpoznanie wniosku podmiotu ubiegającego się o zgodę na podział nieruchomości. Przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jak też ustawy z 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) nie zawierają bowiem zakazu dokonywania podziału zabytku nieruchomego, a jedynie uzależniają jego dopuszczalność od uzyskania zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków. W tym stanie rzeczy organ administracji publicznej podejmując w tym przedmiocie negatywne rozstrzygnięcie (mające charakter uznaniowy) winien wykazać, w oparciu o stosowną argumentację istnienie związku między proponowanym podziałem nieruchomości, a obiektywnie weryfikowalnym zagrożeniem historycznych wartości przestrzennych i architektonicznych chronionego obszaru. Geodezyjny podział nieruchomości, jak też w dalszej kolejności zmiana struktury właścicielskiej na objętym ochroną obszarze nie wiąże się wszak z fizyczną dezintegracją zabytkowego zespołu, czy też ingerencją w samą substancję zabytku. Podział nieruchomości nie zwalnia również obecnych jak i przyszłych właścicieli zabytku nieruchomego z przestrzegania obowiązków wynikających z ustawy o chronię zabytków i opiece nad zabytkami, a nadzoru konserwatorskiego z obowiązków określonych w rozdziale 4 tej ustawy. Nie uchyla on bowiem ani nie ogranicza ochrony konserawatorskiej zabytku. W rozpoznawanej sprawie organy nie wykazały w uzasadnieniu decyzji związku między zaproponowanym przez wnioskodawcę podziałem, a realnym zagrożeniem naruszenia substancji zabytkowej zespołu dawnych koszar. Brak w omawianym wyżej względzie jakichkolwiek rozważań organów powoduje, że wypowiedziany pogląd organu o istniejącym zagrożeniu integralności założenia zabytkowego ma charakter arbitralny i wymyka się spod kontroli Sądu. Nie daje bowiem możliwości dokonania oceny czy motywy, którymi kierował się organ formułując swoje wnioski, w świetle obowiązujących przepisów, orzecznictwa sądowego, poglądów doktryny, jak też zasad doświadczenia życiowego mogą być uznane za trafne. Przywoływane natomiast przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zagrożenie w postaci możliwości ogrodzenia wyodrębnionych nieruchomość jest w ocenie Sądu niczym niezuzasadnioną spekulacją, nie mającą odzwierciedlenia ani w treści złożonego przez Rejonowy Zarząd [...] podania, ani innych zgromadzonych w sprawie dokumentów. Wskazywane przez organy zagrożenia dla integralności i niepodzielności zespołu nie znajdują również potwierdzenia w planowanym przez właściciela nieruchomości (czy też trwałego zarządcę) sposobie wykorzystania i zagospodarowania wydzielonej nieruchomości , tożsamym z dotychczasowym. To zaś oznacza, że zarówno decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jak też poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2010 r. podjęte zostały w z naruszeniem zasad ogólnych postępowania, w tym przede wszystkim: zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.), z której wynika zakaz wydawania rozstrzygnięć o charakterze arbitralnym; zasady prawdy obiektywnej i wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Powyższe uchybienia przepisom postępowania administracyjnego miało zaś istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia sprawy bez należytego wyjaśnienia jej stanu faktycznego i z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni stanowisko Sądu przedstawione w niniejszym uzasadnieniu oraz rozważy czy w realiach niniejszej sprawy, w świetle uregulowań ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, istnieją obiektywnie weryfikowalne przeszkody uniemożliwiające wyrażenie zgody na geodezyjny podział nieruchomości, a jeśli tak to w czym się one przejawiają. Podjęte zaś rozstrzygniecie właściwie uzasadni, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.