II SA/Wa 1415/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Teresa Zyglewska (spr.), Jacek Fronczyk, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Kędzielewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J.H. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy finansowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącej J.H. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, na mocy art. 98 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, § 2 ust. 1 w zw. z § 3 z uwzględnieniem § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych, przyznał J.H. pomoc finansową w kwocie 15.956 zł brutto. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził nieważność opisanej wyżej decyzji. Pouczono skarżącą, iż decyzja ta jest ostateczna i nie służy od niej odwołanie, może być jednak zaskarżona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie 30 dni od jej doręczenia za pośrednictwem organu, który ją wydał. Pismem datowanym na dzień [...] grudnia 2010 r. J.H. reprezentowana przez radcę prawnego B.L. wniosła skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2010 r. Postanowieniem wydanym w dniu [...] grudnia 2010 r. Komendant Główny Straży Granicznej sprostował z urzędu błędne pouczenie zawarte w decyzji z dnia [...] października 2010 r. w ten sposób, że zamiast zamieszczonego tam pouczenia powinno być: "Od niniejszej decyzji nie służy odwołanie, jednakże na podstawie art. 127 § 1 k.p.a. strona niezadowolona z rozstrzygnięcia, może zwrócić się do organu, który go wydał, w terminie 14 dni od daty jego doręczenia, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy". Sprostowanie to oparto o treść art. 113 § 1 k.p.a. W dniu [...] stycznia 2011 r. J.H. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w dniu [...] stycznia 2011 r. zażalenie na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2010 r. Postanowieniem wydanym w dniu [...] stycznia 2011 r. Komendant Główny Straży Granicznej zawiesił postępowanie w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do czasu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowania ze skargi J.H. na decyzję z dnia [...] października 2010 r. W oparciu o powyższą podstawę zostało zawieszone postępowanie w sprawie zażalenia na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J.H. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że od decyzji tej stronie przysługiwało prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Komendanta Głównego Straży Granicznej, o czym strona nie została prawidłowo pouczona. Wobec niewyczerpania środka zaskarżenia w postępowaniu przed organem administracji publicznej skargę uznano za niedopuszczalną. Postanowieniami z dnia [...] kwietnia 2011 r. podjęto postępowania w sprawach: rozpoznania zażalenia na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2010 r. i w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2010 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. po rozpoznaniu wniosku J.H. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że w myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jeżeli funkcjonariusz, pomimo przysługującego mu prawa do lokalu mieszkalnego, nie otrzyma go, to, stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, przysługuje mu prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Organ motywował, iż uprawnienie funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego nie ma charakteru bezwzględnego i zawsze jest powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych takiej osoby w przedmiocie posiadania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego, to również tę przesłankę trzeba uwzględnić przy ocenie, czy w rachubę wchodzi substytucyjne uprawnienie w postaci pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Organ ustalił, iż z akt sprawy wynika, że dnia [...] czerwca 2004 r., J.H. wraz z mężem nabyła, znajdujący się w G., dom jednorodzinny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej liczbie przysługujących jej norm zaludnienia. W ocenie organu oznacza to, że skoro w dacie przejścia do służby stałej, tj. dnia [...] września 2004 r., funkcjonariuszka posiadała w miejscowości pobliskiej dom jednorodzinny, to nie przysługiwało jej prawo do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a w konsekwencji nie dysponowała również prawem do substytutu tego uprawnienia, czyli do pomocy finansowej. Reasumując organ wywiódł, że użyte w art. 98 ustawy o Straży Granicznej określenie "przysługuje pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej, albo domu mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość" należy traktować jako cel, na który ta pomoc jest przeznaczona. Cel ten, w przedmiotowej sprawie, osiągnięty został z dniem zawarcia umowy przeniesienia własności na funkcjonariuszkę, tj. [...] czerwca 2004 r. i na ten dzień organ administracyjny zobowiązany był dokonać oceny czy zostały spełnione przesłanki pozytywne z art. 98 ustawy o SG i czy nie zachodzą przesłanki negatywne z art. 99 powołanej ustawy. Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika J.H., że zakupiony przez funkcjonariuszkę dom, ze względu na prowadzone w nim prace remontowe, nie nadawał się do zamieszkania, organ stwierdził, że przepisy resortowe nie uzależniają kwestii przyznania funkcjonariuszowi pomocy finansowej od stanu technicznego lokalu mieszkalnego bądź domu jednorodzinnego, którego taka osoba jest właścicielem. Art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej wskazuje jedynie na konieczność zaspokojenia przez lokal lub dom przysługujących funkcjonariuszowi norm zaludnienia. Ponieważ zaś powierzchnia mieszkalna domu jednorodzinnego, który nabyła wraz z mężem J.H. wynosi 41 m2, a strona posiada prawo do 3 norm zaludnienia (21 – 30 m2), to za bezsporny, w ocenie organu należy uznać fakt, że funkcjonariuszka nie mogła być objęta pomocą finansową, o której mowa w art. 98 powołanej ustawy, bo jej potrzeby mieszkaniowe były już zrealizowane. Ponadto, odpowiadając na zarzut pełnomocnika funkcjonariuszki, że Komendant Główny SG wydając zaskarżoną decyzję nie odniósł się do składanych przez stronę, w toku postępowania, wniosków, organ wywodził, że odpowiedział na nie, wyjaśniając stronie, że okoliczność zakupu domu wymagającego remontu to subiektywny wybór strony, za który organ Straży Granicznej nie może ponosić odpowiedzialności. Odnosząc się do argumentów podniesionych przez stronę w zażaleniu na postanowienie nr [...], Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że w myśl art. 113 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony sprostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydawanych przez ten organ decyzjach. Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika J.H., że błędne pouczenie zawarte w decyzji nie jest omyłką, która może być sprostowana postanowieniem, lecz stanowi podstawę do uchylenia decyzji, organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 1993 r. (sygn. akt SA/Wr 1643/92), iż przedmiotem sprostowania mogą być wszystkie elementy decyzji. Wyjątek stanowi, tak jak zauważono to już wcześniej, jedynie sytuacja, w której w wyniku sprostowania doszłoby do zmiany lub uzupełnienia treści decyzji. Jednocześnie, odpowiadając na zarzut pełnomocnika funkcjonariuszki, że strona nie może ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia, organ motywował, że w przedmiotowej sprawie nie ma z nimi do czynienia. Efektem sprostowania omyłki jest bowiem wniesiony przez stronę wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...]. Skargę na decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J.H. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do wniosków strony składanych w toku postępowania, nieuwzględnienie dowodów składanych przez stronę, a także niezbadanie rzeczywistego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącej. J.H. zarzuciła także naruszenie art. 98 ust. 1 w zw. z art. 99 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej poprzez przyjęcie, że fakt zakupu domu stanowi automatycznie wypełnianie przesłanki określonej w art. 99 pkt 2 ustawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz przyznanie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi J.H., powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wywodziła, że nabyty przez nią dom nie nadawał się do zamieszkania, a co za tym idzie nie stwarzał realnych możliwości zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2011 r. narusza w sposób rażący przepisy postępowania, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności. Zgodnie z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa. W postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności postępowania jest jedną z podstawowych zasad (art. 15 k.p.a.). Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Nie ulega wątpliwości, że przy zastosowaniu definicji zawartej w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jako ministra należy rozumieć również Komendanta Głównego Straży Granicznej. Odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oznacza, że zastosowanie ma przepis art. 129 § 2 k.p.a. dotyczący terminu wniesienia tego środka zaskarżenia. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy winien być więc wniesiony przez stronę w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji lub, gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2010 r. została doręczona J.H. w dniu [...] listopada 2010 r. Termin do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy upłynął z dniem [...] listopada 2010 r. Wniosek ten został zaś przez stronę wniesiony dopiero w dniu [...] stycznia 2011 r. Niekwestionowanym jest, iż decyzja z dnia [...] października 2010 r. zawierała wadliwe pouczenie o przysługujących stronie środkach zaskarżenia. Strona została bowiem pouczona, iż przysługuje jej możliwość złożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia decyzji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podkreślić należy, że mylne pouczenie strony o przysługujących jej środkach odwoławczych nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia lecz nie wpływa ono na bieg terminu do wniesienia środka zaskarżenia, który jest terminem ustawowym i rozpoczyna swój bieg od daty ściśle określonej w przepisach. Na bieg powyższego terminu nie miał również wpływ fakt sprostowania pouczenia zawartego w decyzji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż postanowienie to zostało wydane z naruszaniem treści art. 113 § 1 k.p.a., albowiem błędne pouczenie strony nie stanowi błędu pisarskiego, ani rachunkowego, nie jest też oczywistą omyłką (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2085/06, LEX nr 318241). Błędne pouczenie co do środków zaskarżenia w dacie wydania tegoż postanowienia nie mogło być też sprostowane z urzędu w oparciu o treść art. 111 k.p.a, gdyż możliwość dokonania takiego sprostowania przez organ z urzędu umożliwiła nowelizacja tego przepisu obowiązująca od dnia 11 kwietnia 2011 r. Sprostowanie powyższego pouczenia nie zmieniło biegu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Termin ten nie zaczął biec ponownie od daty doręczenia tego postanowienia. Strona zaś nie złożyła wniosku o przywrócenie tego terminu. Rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż oznacza weryfikację w decyzji ostatecznej. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, zachodziła więc konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż zaszła przyczyna z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na względzie powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o treść art. 152 powołanej wyżej ustawy. O kosztach zaś orzeczono zgodnie z art. 200 P.p.s.a.