I OSK 899/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA Marek Stojanowski del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1415/11 w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa1415/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy finansowej W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: decyzją z dnia [...] października 2006 r. Komendant Lubuskiego Oddziału Straży Granicznej, na podstawie art. 98 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, § 2 ust. 1 w związku z § 3 z uwzględnieniem § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych, przyznał J. H. pomoc finansową w kwocie 15.956 zł brutto. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził nieważność wskazanej wyżej decyzji pouczając, że na tę decyzję służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. J. H. wniosła skargę na tę decyzję. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Komendant Główny Straży Granicznej sprostował z urzędu błędne pouczenie zawarte w decyzji z dnia [...] października 2010 r. w ten sposób, że zamiast zamieszczonego tam pouczenia powinno być: "Od niniejszej decyzji nie służy odwołanie, jednakże na podstawie art. 127 § 1 k.p.a. strona niezadowolona z rozstrzygnięcia, może zwrócić się do organu, który go wydał, w terminie 14 dni od daty jego doręczenia, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy". Jako podstawę prawną tego postanowienia wskazano art. 113 § 1 k.p.a. W dniu 11 stycznia 2011 r. J. H. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w dniu 14 stycznia 2011 r. zażalenie na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2010 r. Postanowieniami z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] i [...] Komendant Główny Straży Granicznej zawiesił postępowanie w sprawie zażalenia i w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do czasu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi J. H. na decyzję z dnia [...] października 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. H. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2010 r., wskazując, że od decyzji tej stronie przysługiwało prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Komendanta Głównego Straży Granicznej, o czym strona nie została prawidłowo pouczona. Wobec niewyczerpania środka zaskarżenia w postępowaniu przed organem administracji publicznej skargę uznano za niedopuszczalną. Postanowieniami z dnia [...] kwietnia 2011 r. podjęto postępowania w sprawach: rozpoznania zażalenia na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2010 r. i w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2010 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. po rozpoznaniu wniosku J. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2010 r., wskazując, że uprawnienie funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego nie ma charakteru bezwzględnego i zawsze jest powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych takiej osoby w przedmiocie posiadania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego. Organ ustalił, iż z akt sprawy wynika, że dnia 11 czerwca 2004 r., J. H. wraz z mężem nabyła, znajdujący się w G., dom jednorodzinny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej liczbie przysługujących jej norm zaludnienia. W ocenie organu, skoro w dacie przejścia do służby stałej, to jest w dniu 1 września 2004 r., funkcjonariuszka posiadała w miejscowości pobliskiej dom jednorodzinny, to nie przysługiwało jej prawo do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a w konsekwencji nie dysponowała również prawem do substytutu tego uprawnienia, czyli do pomocy finansowej. Podkreślono przy tym, że przepisy resortowe nie uzależniają kwestii przyznania funkcjonariuszowi pomocy finansowej od stanu technicznego lokalu mieszkalnego bądź domu jednorodzinnego, którego taka osoba jest właścicielem. W uzasadnieniu do decyzji organ ustosunkował się również do zarzutów wniesionych przez J. H. w zażaleniu z dnia 10 stycznia 2011 r. wskazując, że zgodnie z art. 113 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony sprostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydawanych przez ten organ decyzjach. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ dodał, że przedmiotem sprostowania mogą być wszystkie elementy decyzji z tym, że sprostowanie nie może prowadzić do zmiany lub uzupełnienia treści decyzji, czy też do ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Na decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. J. H. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że nabyty przez nią dom nie nadawał się do zamieszkania, a co za tym idzie nie stwarzał realnych możliwości zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa1415/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając nieważność decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2011 r. wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy winien być wniesiony przez stronę w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji lub, gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Sąd podał, że w niniejszej sprawie decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2010 r. została doręczona J. H. w dniu 8 listopada 2010 r. , zatem termin do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy upłynął z dniem 22 listopada 2010 r. Wniosek ten został zaś przez stronę wniesiony dopiero w dniu 11 stycznia 2011 r. Sąd podkreślił, że decyzja z dnia [...] października 2010 r. zawierała wadliwe pouczenie o przysługujących stronie środkach zaskarżenia. Strona została bowiem pouczona, iż przysługuje jej możliwość złożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia decyzji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie Sądu mylne pouczenie strony o przysługujących jej środkach odwoławczych nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, lecz nie wpływa ono na bieg terminu do wniesienia środka zaskarżenia, który jest terminem ustawowym i rozpoczyna swój bieg od daty ściśle określonej w przepisach. Zdaniem Sądu na bieg powyższego terminu nie miał również wpływu fakt sprostowania pouczenia zawartego w decyzji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Błędne pouczenie co do środków zaskarżenia w dacie wydania tegoż postanowienia nie mogło być też sprostowane z urzędu w oparciu o treść art. 111 k.p.a., gdyż możliwość dokonania takiego sprostowania przez organ z urzędu umożliwiła nowelizacja tego przepisu obowiązująca od dnia 11 kwietnia 2011 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że sprostowanie powyższego pouczenia nie zmieniło biegu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Termin ten nie zaczął biec ponownie od daty doręczenia tego postanowienia. Strona zaś nie złożyła wniosku o przywrócenie tego terminu. Wobec tego Sąd uznał, że rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż oznacza weryfikację decyzji ostatecznej. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła J. H. wnosząc o jego uchylenie w pkt 1 i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o zmianę orzeczenia Sądu pierwszej instancji w pkt 1 poprzez orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu i decyzji jej poprzedzającej. Wniesiono także o orzeczenie zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest : 1) art. 145 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270), poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] wobec uznania, że rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa, podczas, gdy do rażącego naruszenia prawa w tym zakresie nie doszło; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powołanej wyżej ustawy, wobec nieuchylenia w całości zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] oraz decyzji jej poprzedzającej, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest z naruszeniem art. 98 ust. 1 w związku z art. 99 pkt 2 ustawy z dnia 19 października 1990 r. o Straży granicznej (Dz. U. Z 2005 r., Nr 234, poz. 1997 z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że fakt zakupu domu stanowi automatyczne wypełnienie przesłanki określonej w art. 99 pkt. 2 tej ustawy; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec nieuchylenia w całości zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] oraz decyzji jej poprzedzającej, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do wniosków skarżącej składanych w toku postępowania, nie uwzględnienie dowodów składanych przez skarżącą, a także niezbadanie rzeczywistego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie uchybiono terminowi, gdyż termin ten w ogóle nie zaczął biec. Wskazano, że pouczenie jest integralną częścią decyzji administracyjnej, a jego brak oznaczać będzie wadliwość decyzji, która skutkować powinna wyłączeniem jej z obrotu prawnego. Podniesiono, że w razie braku pouczenia w decyzji o prawie do wniesienia odwołania lub błędnym pouczeniu o tym prawie nie stosuje się przywrócenia terminu, bowiem w pierwszym wypadku strona może żądać uzupełnienia decyzji (art. 111 § 1 kpa), natomiast w drugim – błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do mylnego pouczenia. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że organ dokonując interpretacji art. 98 ust. 1 w związku z art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej powinien ocenić stan nabytej nieruchomości, gdyż nabycie lokalu mieszkalnego w stanie surowym nie oznacza jeszcze, że funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Nabyty zaś przez skarżącą dom nie spełniał tych potrzeb, gdyż nie posiadał łazienki oraz WC, nie był podłączony do sieci wodnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności wskazać należy, że w decyzji pierwszoinstancyjnej, to jest z dnia [...] października 2010 r. Komendant Główny Straży Granicznej błędnie pouczył stronę, iż od decyzji tej nie służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, tylko skarga do sądu administracyjnego. Taką skargę strona złożyła, co zaskutkowało jej odrzuceniem, jako wniesionej bez wyczerpania środków zaskarżenia. Następnie tenże organ wydał postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 r. o sprostowaniu błędnego pouczenia zawartego w decyzji z dnia [...] października 2010 r. Z uzasadnienia tegoż postanowienia wynika, że organ wydał je po to, aby strona nie ponosiła niekorzystnych skutków błędnego pouczenia zawartego w decyzji z dnia [...] października 2010 r. Przypomnieć w tym miejscu należy o zasadzie gwarantowanej stronie przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej, to jest o zasadzie prawa do sądu. Prawo do sądu to prawo jednostki do zaskarżenia działania administracji publicznej w celu rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem przez niezawisły, bezstronny sąd. Podstawową instytucją ustrojową, zagwarantowaną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest poddanie rozpoznania i rozstrzygania spraw przez organy administracji publicznej kontroli sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 184 Konstytucji Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej (...). Art. 77 ust. 2 Konstytucji stanowiąc, że "ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw", ustanawia expressis verbis prawo jednostki do sądu. Standardy prawa do sądu wyznacza art. 45 ust. 1 Konstytucji RP "każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". Postanowienie o sprostowaniu błędnego pouczenia z dnia 29 grudnia 2010 r. organ wydał na podstawie art. 113 k.p.a., który stanowi: § 1 organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach; § 2 organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji; § 3 na postanowienie w sprawie sprostowania i wyjaśnienia służy zażalenie. Natomiast art. 111 § 1 k.p.a. obowiązującym w dacie wydawania postanowienia o sprostowaniu, to jest w dniu 29 grudnia 2010 r. stanowił, że "strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach". Z powyższego wynika zatem, że w dniu wydania postanowienia o sprostowaniu, to jest w dniu [...] grudnia 2010 r., organ nie mógł dokonać takiego sprostowania z urzędu na podstawie art. 111 k.p.a., gdyż przepis ten przewidywał sprostowanie jedynie na wniosek strony. Dopiero zmiana wprowadzona do tego przepisu która zaczęła obowiązywać w dniu 11 kwietnia 2011 r. dała organowi możliwość działania z urzędu w tej kwestii. Dodano bowiem art. 1a, który stanowi: "organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Natomiast § 1b stanowi, że "uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia". Wobec tego skoro w dniu wydania postanowienia o sprostowaniu pouczenia, to jest w dniu [...] grudnia 2010 r., organ nie miał możliwości prawnej, aby na podstawie art. 111 k.p.a. mógł dokonać takiego sprostowania z urzędu, dlatego też wydając postanowienie w tym przedmiocie, jako podstawę prawną podał art. 113 k.p.a., pouczając jednocześnie stronę tak, jakby to ona wystąpiła z wnioskiem o sprostowanie. Podkreślić bowiem należy, że w postanowieniu o sprostowaniu z dnia [...] grudnia 2010 r. pouczono stronę, że termin 14 – dniowy do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaczyna biec od dnia doręczenia stronie tegoż postanowienia (o sprostowaniu). Strona taki wniosek złożyła, wytykając organowi błędy. Złożyła także zażalenie na postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 r. o sprostowaniu, które nie zostało rozpoznane, lecz organ wydał decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., w której ustosunkował się do zarzutów stawianych postanowieniu o sprostowaniu. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego pomimo, że w niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja określona w art. 112 k.p.a., czyli strona została błędnie pouczona przez organ co do trybu wniesienia odwołania, to jednak strona nie poniosła straty z tytułu dochodzenia swych praw, o których mowa powyżej. Złożyła bowiem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosując się do pouczenia zawartego w postanowieniu o sprostowaniu za dnia [...] grudnia 2010 r., który to wniosek został rozpoznany. Nie można zatem podzielić poglądu Sądu pierwszej instancji, że nastąpiło rażące naruszenie prawa polegające na rozstrzygnięciu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pomimo ilości błędów poczynionych przez organ administracyjny, strona miała możliwość dochodzenia swych praw, gdyż nie zostało jej ograniczone prawo dostępu do sądu. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji po uchyleniu zaskarżonej decyzji rozpozna sprawę co do meritum. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.