II SA/Go 797/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr XXXVIII/306/09 w sprawie ustalenia we [...] strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie, wysokości stawek opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania I. stwierdza nieważność załącznika nr 3 zaskarżonej uchwały w następujących jego częściach: - § 9 ust. 1 obejmujący stwierdzenie "i nie stanowi podstawy do roszczeń w przypadku braku miejsc postojowych", - § 11 ust. 1 obejmujący stwierdzenie "na określony pojazd", II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I sentencji wyroku nie podlega wykonaniu. Uchwałą Nr XXXVIII/306/09 z dnia [...] czerwca 2009 r. Rada Miejska, działając na podstawie art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), ustaliła strefę płatnego parkowania, wysokość stawek opłat za parkowanie, wysokość stawek opłaty dodatkowej oraz sposób ich pobierania. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2009 r. Nr 84 pod poz. 1134 i weszła w życie z dniem 14 sierpnia 2009 r. W § 1 ust. 1 uchwały Rada ustaliła Strefę Płatnego Parkowania na określonych w załączniku Nr 1 do uchwały drogach publicznych na terenie miasta. Za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Strefie Płatnego Parkowania, ustalono opłaty, których wysokość określona została w załączniku Nr 2 do uchwały (§ 1 ust. 2). Za nieuiszczenie opłat za parkowanie, o których mowa w ust. 2 ustalono się opłatę dodatkową, której wysokość określona została w załączniku Nr 2 do uchwały (§ 1 ust. 3). Zasady obowiązujące przy parkowaniu pojazdów samochodowych w Strefie Płatnego Parkowania oraz sposób pobierania opłat za parkowanie, o których mowa w ust. 2 i 3 zostały określone w Regulaminie Strefy Płatnego Parkowania, stanowiącym załącznik Nr 3 do uchwały. W załączniku Nr 3 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania zawarto m.in. zapis, iż wykupienie karty abonamentowej upoważnia do nieograniczonego w czasie, zgodnego z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym, parkowania w wyznaczonym miejscu postoju w SPP, lecz nie uprawnia do zastrzegania stałego miejsca postoju i nie stanowi podstawy do roszczeń w przypadku braku miejsc postojowych (§ 9 ust. 1). Z kolei zgodnie z § 11 ust. 1 powyższego Regulaminu kartę abonamentową dla mieszkańca SPP wydaje się na okres nie krótszy niż jeden miesiąc kalendarzowy, na określony pojazd i na określoną ulicę w SPP. Na powyższą uchwałę, w części co do § 9 ust. 1 oraz § 11 ust. 1 załącznika nr 3 (tj. Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa: - art. 18 ust. 2 pkt 8 Ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz 1591 ze zm. ) oraz art. 13b ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez stwierdzenie w § 9 ust. 1 załącznika Nr 3 do uchwały, iż wykupienie karty abonamentowej nie stanowi podstawy do roszczeń w przypadku braku miejsc postojowych, - art. 18 ust. 2 pkt 8 Ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz 1591 ze zm. ) oraz art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w powyższym zakresie. W uzasadnieniu skargi, powołując się na orzecznictwo sądowe, Prokurator podniósł odnośnie pierwszego zarzutu, iż przepisy prawa miejscowego nie mogą wyłączać odpowiedzialności gminy z tytułu roszczeń osób trzecich, formułowanych na jakiejkolwiek podstawie. Z tego względu zastrzeżenie takie zawarte w uchwale jest niezgodne z prawem. W zakresie praw i obowiązków stanowią bowiem wyłącznie ustawy. W kwestii drugiego z zarzutów, zdaniem Prokuratora Rada Miejska przekroczyła przyznaną jej w art. 13b ust. 4 pkt ustawy o drogach publicznych delegację ustawową, bowiem z powyższego uregulowania wynika, że Rada Miejska może wprowadzić opłaty abonamentowe dla niektórych użytkowników drogi. Jak zatem wynika z powyższej delegacji, opłaty abonamentowe nie są związane z konkretnym zindywidualizowanym pojazdem, lecz pozostają w związku z użytkownikiem drogi. Powyższe rozwiązania przyjęte przez Radę Miejską mające charakter normatywny, jako odnoszące się do wszystkich mieszkańców gminy znajdujących się w określonej sytuacji, budzą zastrzeżenia z powodu podjęcia ich z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a zatem nie powinny być akceptowane w obowiązującym porządku prawnym. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Rada podniosła, iż przygotowuje projekt uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr XXXVIII/306/09 celem nadania nowego brzmienia kwestionowanym zapisom. Uchwałą Nr XIV/132/11 Rady Miejskiej z dnia [...] października 2011 r. przepis § 9 ust. 1 otrzymał następującą treść: "wykupienie karty abonamentowej upoważnia do nieograniczonego w czasie, zgodnego z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym, parkowania w wyznaczonym miejscu postoju w SPP, lecz nie uprawnia do zastrzegania stałego miejsca postoju". Z kolei przepis § 11 otrzymał brzmienie: "1. Kartę abonamentową dla mieszkańca SPP wydaje się na okres nie krótszy niż jeden miesiąc kalendarzowy i na określoną ulicę w SPP. 2. Kartę abonamentową dla pozostałych użytkowników parkingów na ulicach objętych SPP wydaje się na okres nie krótszy niż jeden miesiąc kalendarzowy lub na okres nie krótszy niż 5 dni roboczych następujących po sobie." Po otrzymaniu odpowiedzi na skargę oraz na skutek wezwania Sądu do przedstawienia aktualnego stanowiska w sprawie, pismem procesowym z dnia [...] listopada 2011 r. Prokurator Rejonowy podtrzymał wniesioną skargę wnosząc o jej rozpoznanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się w całości zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) dalej w skrócie p.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2002 r., Nr 21, poz. 206, ze zm.) prokurator może wystąpić do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi wynika również z treści art. 50 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku Rady Miejskiej o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na podjęcie w dniu [...] października 2011 r. uchwały zmieniającej zaskarżony akt prawa miejscowego należy stwierdzić, że nie zasługiwał on na uwzględnienie. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Tak więc skutki stwierdzenia nieważności (ex tunc) są o wiele dalej idące niż skutek będący wynikiem utraty mocy, w związku z wejściem kolejnego aktu regulującego tę samą kwestię. Stwierdzenie nieważności uchwały ma istotne znaczenie dla ewentualnych czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Na gruncie powyższego zagadnienia ukształtowała się utrwalona już linia orzecznicza przyjmująca, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony m.in. w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994 z. 2, poz. 44), który przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Natomiast w uchwale z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994 z 1, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Zatem ewentualne uprzednie uchylenie wskazanych wyżej przepisów uchwały przez organ, który ją podjął, nie czyniłoby bezprzedmiotowym zbadania przez Sąd ich legalności. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10 oraz 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl.). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XXXVIII/306/09 Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie, wysokości stawek opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej w skrócie u.d.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Stosownie do treści art. 13b ust. 1 u.d.p. opłatę pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej (art. 13b ust. 2 u.d.p.). Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania (art. 13b ust. 3 u.d.p.). Zgodnie z art. 13b ust. 4 u.d.p. rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Stosownie do treści art. 13f ust. 1 u.d.p. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł (art. 13f ust. 2 u.d.p.). Opłatę dodatkową, o której mowa w ust. 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (art. 13f ust. 3 u.d.p.). Wskazane wyżej przepisy ustawy o drogach publicznych wskazują zakres podmiotowy i przedmiotowy opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania oraz opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie, wyznaczają kompetencję rady gminy w tego rodzaju sprawach (ustalenie wysokości stawek opłaty, możliwość wprowadzenia opłaty abonamentowej lub zryczałtowanej oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi, określenie sposobu pobierania opłaty, określenie wysokości opłaty dodatkowej oraz sposobu jej pobierania). Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należało uznać je za zasadne. Prokurator słusznie podniósł w skardze, iż w akcie prawa miejscowego nie może znaleźć się zastrzeżenie, w myśl którego posiadanie karty abonamentowej nie stanowi podstawy do dochodzenia roszczeń w przypadku braku miejsc postojowych w Strefie Płatnego Parkowania. Takie zastrzeżenie stoi w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym, bowiem o tym, czy zgłaszane przez dany podmiot roszczenie jest zasadne, władne są orzekać i rozstrzygać odpowiednie organy państwowe, w tym przede wszystkim sądy powszechne. Nie można a priori ograniczyć obywatelowi możliwości dochodzenia jego praw, nawet jeżeli roszczenie okaże się nieuzasadnione. Podobny pogląd zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu przywołanego w skardze wyroku z dnia 23 września 2010 r., III SA/Wr 428/10 (opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Podobnie przepis § 11 ust. 1 załącznika Nr 3 do uchwały poprzez wprowadzenie zapisu "na określony pojazd" w sposób istotny naruszył przepisy ustawy o drogach publicznych i ustawy o samorządzie gminnym. Zapis powyższej treści w znaczący sposób ogranicza posiadaczowi danej karty abonamentowej możliwość korzystania z niej, albowiem z uwagi na ten zapis upoważnia ona do parkowania w SPP jedynie konkretnego pojazdu. Tymczasem nie taką intencją kierował się ustawodawca, wprowadzając instytucję karty abonamentowej. Kartę tę wykupuje użytkownik drogi i podmiot ten uprawniony jest do tego aby z tej karty korzystać. Z tego też względu bez znaczenia dla możliwości korzystania z uprawnienia wynikającego z nabycia karty abonamentowej jest to, jakim pojazdem porusza się posiadacz tej karty. Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że kwestionowany w skardze § 9 ust. 1 załącznika Nr 3 do uchwały, w części obejmującej wyrażenie "i nie stanowi podstawy do roszczeń w przypadku braku miejsc postojowych" oraz § 11 ust. 1, w części obejmującej wyrażenie "na określony pojazd", zostały podjęte z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 8 Ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 13b ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tych zapisów z obrotu prawnego. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje natomiast oparcie w art. 152 p.p.s.a. W kwestii zastosowania ostatniego z wymienionych przepisów skład orzekający w niniejszej sprawie skłania się ku poglądowi, że instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Pogląd konkurencyjny (wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., l OSK 1646/09), odwołujący się przede wszystkim do stanowiska zawartego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., (OPS 1/00, publ. ONSA 2000, nr 4, poz. 134) dotyczył art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zgodnie z jego nieobowiązującą już treścią "wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Przepis ten w istocie zatem odpowiada obecnej regulacji art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, Państwo i Prawo z 2004 r. nr 8, s. 71 i powołane tam poglądy).