II SA/Wa 1702/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Ewa Grochowska – Jung, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w W., na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 i art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), z dniem [...] listopada 2009 r. mianował J.S. na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej. W odwołaniu od przedmiotowego aktu mianowania z dnia 9 grudnia 2010 r. J.S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez mianowanie go na stopień służbowy w korpusie [...] Służby Celnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego aktu mianowania w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz wskazanie, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Szef Służby Celnej, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że skoro organ I instancji nie pouczył strony o sposobie zaskarżenia niniejszego aktu to należy przyjąć, że wszelkie wady w zakresie braku lub nieprawidłowego pouczenia o środkach odwoławczych nie mogą z woli ustawodawcy jej szkodzić. Podał, że w przypadku, gdy organ błędnie pouczył stronę, że od decyzji nie służy odwołanie, czy też w ogóle tego nie uczynił i strona nie wniosła odwołania, może skutecznie dopełnić aktu wniesienia odwołania w każdej chwili, gdyż nie utraciła prawa do dopełnienia tej czynności w myśl wyraźnego przepisu prawa. W takich przypadkach 14 dniowy termin na wniesienie odwołania na tę decyzję nie biegnie i przyjmuje się, że gdy strona złoży odwołanie to wnosi je skutecznie, nawet jeżeli uchybiła terminowi. Organ wyjaśnił, że z przepisu art. 223 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe, wynikał obowiązek nadania w terminie do 30 listopada 2009 r. nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach, uregulowany został w art. 223 ust. 2-6 ustawy. W świetle ww. przepisów zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska lub pełnionych obowiązków. Zgodnie z art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego dyspozytora celnego, starszego rewidenta celnego, rewidenta celnego albo młodszego rewidenta celnego określa się stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej. W przypadku określenia funkcjonariuszowi nowego stopnia organ ma zatem niewielką swobodę, gdyż nie może go mianować na stopień służbowy należący do innego korpusu niż ten, który wynika bezpośrednio z uregulowań zawartych w ust. 2-6 art. 223 ustawy. Mianowanie do określonego korpusu Służby Celnej powyższa ustawa uzależniła od posiadanego uprzednio stopnia służbowego, z wyjątkiem art. 223 ust. 3 pkt 2. Organ jest więc związany ustawowym mechanizmem przypisania funkcjonariusza do danego korpusu, który wynika wprost z treści odpowiedniego dla konkretnego funkcjonariusza ustępu (2-6) art. 223. Wobec powyższego, obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w W. było mianowanie J.S. na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej, zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej. Zdaniem Szefa Służby Celnej, w przypadku odwołującego przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Zgodnie z treścią ww. przepisu, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Powołany przepis dotyczy funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień 31 października 2009 r. W dacie tej odwołujący zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...]. Odmienna interpretacja zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", prowadziłaby zaś do skutków niedających się pogodzić z zasadami logiki. Na takie rozumienie tego wyrażenia wskazuje również jego wykładnia językowa. Należy bowiem zwrócić uwagę, że gdyby uznać, iż przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej odnosi się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a nie wyłącznie do stanu bezpośrednio poprzedzającego ten dzień, doszłoby do wypaczenia sensu tej regulacji i prowadziłoby do rozwiązań, które nie dają się pogodzić z zasadami logiki, zważywszy, że jedną z zasad wykładni prawa jest założenie racjonalności prawodawcy. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J.S. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: • art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie, • art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, • art. 6, 7 77 § 1 i art. 138 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, • rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje prawa dokonane przez Szefa Służby Celnej oraz jego pisemne polecenie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Podał, że w okresie od dnia [...] czerwca 2004 r. do dnia [...] stycznia 2005 r. pełnił obowiązki [...] w W., a od dnia [...] kwietnia do dnia [...] grudnia 2007 r. pełnił obowiązki [...] w L., które to stanowiska związane były z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych. W związku z tym, że powyższa okoliczność miała miejsce przed dniem 31 października 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w jego ocenie, mianowanie go na stopień w korpusie [...] było obligatoryjne. Zdaniem skarżącego, pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Skarżący zarzucił ponadto, że Szef Służby Celnej, wydając zaskarżoną decyzję, rozstrzygnął sprawę w zakresie określenia korpusu, a nie wypowiedział się, co do stopnia służbowego funkcjonariusza celnego. W jego ocenie, organ odwoławczy nie może ograniczać się w sentencji wyłącznie do korpusu, skoro decyzja Dyrektora Izby Celnej w W. dotyczyła dwóch elementów, tj. korpusu i stopnia służbowego. Decyzja organu odwoławczego, która swoim rozstrzygnięciem wykracza poza zakres kompetencji wyznaczony przepisem art. 138 k.p.a., wydana jest z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym powinna zostać uchylona. Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, uznał za konieczne uwzględnienie skargi z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści, poprzez stwierdzenie nieważności skarżonego aktu prawnego w związku z wydaniem go z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się za pośrednictwem tegoż organu do organu II instancji w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji organu I instancji. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2028/97, LEX nr 48735 - v. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Komentarz do art. 16 kodeksu postępowania administracyjnego, Lex Omega nr 35/2009). W rozpoznawanej sprawie decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] listopada 2009 r. skarżący otrzymał w dniu 30 listopada 2009 r., dlatego też 14 dniowy termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 14 grudnia 2009 r. Po tym terminie objęta odwołaniem decyzja stała się ostateczna. J.S. odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] listopada 2009 r. złożył w dniu 9 grudnia 2010 r. W świetle powyższego należy więc zauważyć, iż strona niewątpliwie nie dochowała w sprawie terminu ustawowego do wniesienia odwołania. Tym samym jej czynność polegająca na złożeniu wymienionego środka odwołania nie mogła wywołać zamierzonego skutku, albowiem odwołanie, jako wniesione po terminie nie mogło wszcząć postępowania odwoławczego prowadzącego do wydania decyzji merytorycznej. Warunkiem skuteczności tej czynności procesowej jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje zaś bezskuteczność odwołania. Tymczasem organ, pomimo posiadanej wiedzy odnośnie uchybienia terminu rozpoznał odwołanie decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. W tej sytuacji, w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organ rozpoznał środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, tym samym dokonał weryfikacji w zwykłym postępowaniu odwoławczym decyzji, od której nie przysługiwał już środek zaskarżenia. Bez znaczenia dla stwierdzenia powyższego faktu pozostaje okoliczność niepouczenia strony o sposobie zaskarżenia przedmiotowego aktu administracyjnego. Szef Służby Celnej mógł bowiem rozpoznać odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w W. jedynie po uprzednim uwzględnieniu wniosku skarżącego o przywrócenie - w trybie art. 58 k.p.a. - terminu do jego wniesienia. Zdaniem Sądu, sama treść art. 112 k.p.a., przewidującego, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia nie daje podstaw do rozpoznania odwołania złożonego od rozstrzygnięcia zawierającego błędne pouczenie (lub jego pozbawione) po ustawowym terminie do jego wniesienia. Okoliczność braku lub błędnego pouczenia uzasadnia ewentualne przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia, w trybie art. 58 k.p.a., przy spełnieniu warunków w nim przewidzianych. Zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu znajduje oparcie w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy tutaj wskazać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1896/06 (LEX nr 456303), czy też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1600/98 (LEX nr 48568), postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt III SA 382/97 (niepublikowane), wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 792/96 (LEX nr 45670), czy postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 641/96 (LEX nr 43121). Na zacytowanie zasługuje teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 1998 r., sygn. akt III SA 230/97 (LEX nr 38205), w którym Sąd stwierdził, że: "Wprawdzie art. 112 k.p.a. stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, ale też nie może dawać tej stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Błędne pouczenie będzie stanowiło uzasadnienie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jeśli skarżący zechce z tej możliwości wzruszenia zaskarżonej decyzji skorzystać". Sądowi orzekającemu w tej sprawie znane są i przeciwne poglądy przyjmujące za bezpodstawne nałożenie na stronę postępowania, przy braku ze strony organu pouczenia (lub wadliwym pouczeniu), obowiązku dokonania czynności w postaci wniosku o przywrócenie terminu zawitego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 840/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 924/07 oraz z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 2054/10 - dostępne w bazie orzeczeń na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Sąd przychyla się do kierunku wykładni reprezentowanej przez wcześniej powołane orzeczenia. Mając na uwadze okoliczność, że Szef Służby Celnej rozpoznał odwołanie skarżącego od decyzji Dyrektora Izby Celnej w W., która nabrała waloru ostateczności stwierdzić należy, że działanie organu godzi w przewidzianą w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i pozwala na stwierdzenie, że decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ przed przystąpieniem do ponownego rozpoznania odwołania od decyzji Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] listopada 2009 r. w pierwszej kolejności pouczy stronę o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesionego odwołania, informując o treści art. 58 k.p.a. i dopiero po jego ewentualnym wniesieniu i rozpatrzeniu organ może rozstrzygać co do złożonego odwołania. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł, na podstawie art. 152 tej ustawy.