IV SA/Po 930/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi R. –L. Polska Sp. S.A. na decyzję Wojewody W. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżącego R.-L. Polska Sp. S.A. w W. kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia (...) r. nr 326/10 Starosta W. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, dalej Prawo budowlane bądź pb) zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. L. pozwolenia na budowę budynku biurowo-warsztatowego, rozbudowy kotłowni o pomieszczenia socjalno-biurowe i warsztatowe na działce ewidencyjnej nr (...), obręb geodezyjny S. W uzasadnieniu podano, iż w dniu (...) r. M. L. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku biurowo-warsztatowego wraz z wymaganymi dokumentami. Pismem z dnia (...) r. powiadomiono strony o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się ze złożonym wnioskiem. W dniu (...) r. i (...) r. A. Sp. z o.o. złożyła w pisma, w których nie wyraziła zgody na budowę budynku biurowo-warsztatowego w granicy z działką nr ewid. (...) będącą własnością spółki. W dniu (...) r. inwestor złożył wniosek o uzupełnienie nazwy planowanej inwestycji. Rozpatrując złożony przez inwestora wniosek stwierdzono, iż lokalizacja inwestycji określona została w załączniku graficznym do decyzji, który precyzuje rozbudowę budynku polegającą na zabudowie granic z sąsiednimi nieruchomościami. Zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy dopuszcza się, jeżeli wynika to z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Projekt budowlany przedłożony przez inwestora spełnia wymagania wynikające z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. o warunkach zabudowy z dnia (...) r. Ze względu na dokonanie częściowej rozbiórki budynku kotłowni nie zachodzi konieczność dokonania zmiany sposobu użytkowania. Projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Inwestor wraz z wnioskiem złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla terenu objętego wnioskiem. Przedłożony projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informacje dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Pismem z dnia (...) r. spółka A. Sp. z o.o. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, iż projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy organ powinien dojść do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi niezgodność skutkująca koniecznością wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę; § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, iż ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i sytuowania terenu są jedynym wyznacznikiem w niniejszej sprawie odnośnie sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy, podczas gdy organ powinien wziąć również pod uwagę ogólne zasady prawa budowlanego, a w szczególności sprawdzić, czy projektowany obiekt zapewnia poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich; naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 oraz 77 kpa poprzez niewystarczające zebranie materiału dowodowego, błędną analizę i błędne ustalenie stanu faktycznego, przejawiające się w przyjęciu, iż dostarczony projekt budowlany jest zgodny z decyzja o warunkach zabudowy oraz , że możliwym jest sytuowanie obiektu bezpośrednio przy granicy; naruszenie art. 7 w związku z art. 8 kpa poprzez nie uwzględnienie słusznego interesu obywateli oraz działania sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) Wojewoda W. na podstawie art. 134 kpa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazano, iż spółka odebrała zaskarżoną decyzję w dniu (...) r., zatem termin do skutecznego wniesienia odwołania przypadł na dzień (...) r. Tymczasem odwołanie wniesiono w dniu (...) r. W skardze na powyższe postanowienie spółka podniosła, iż we wszelkiej korespondencji kierowanej do Starostwa Powiatowego w Wągrowcu przed datą wydania decyzji, skarżąca jednoznacznie wskazywała, iż jej adresem do korespondencji jest ul. Ś (...),(...) I.. Adres przy ul. S. (...),(...) P. był wskazywany jedynie jako siedziba spółki. Wyrokiem z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Po 778/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, iż organ z uwzględnieniem wykładni prawa procesowego winien ustalić w jakiej dacie doszło do skutecznego prawnie doręczenia decyzji organu I instancji spółce A. Sp. z o o. i w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń odpowiedniego procesowego załatwienia przez tę spółkę odwołania. Decyzją z dnia (...) r. (...) Wojewoda W., na podstawie art. 105 kpa umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazano, iż pismem z dnia (...) r. organ odwoławczy działając na podstawie art. 136 kpa zwrócił się do Starostwa Powiatowego o udzielenie informacji w jakiej dacie doszło do skutecznego prawnie doręczenia decyzji Starosty W. z (...) r. spółce A. z o.o. Organ I instancji poinformował, iż decyzja została doręczona w siedzibie spółki przy ul. S. (...) w dniu (...) r. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na istotny fakt, iż zgodnie z rejestrem gruntów prowadzonym przez Starostę W. aktualnym właścicielem działek nr (...) i (...) położonych w S. jest R. – L. Polska S.A. z siedzibą w W. przy ul. P. (...), dołączając wypis uproszczony z rejestru gruntów stan na (...) r. Pismem z (...) r. wezwano P. S. reprezentującego spółkę A. Sp. z o.o. do przedłożenia dowodu w jakiej dacie doszło do skutecznego prawnie doręczenia decyzji Starosty W. nr (...) z (...) r. spółce tzn. przedstawienia dowodu doręczenia ww. korespondencji na adres ul. Ś.(...), (...) I., jak również sposobu jej przekazanie z siedziby firmy przy ul. S. (...) w P. na adres do korespondencji oraz dowodu dysponowania nieruchomością o nr (...) będącą w obszarze oddziaływania obiektu objętego ww. decyzją. Powyższa korespondencja doręczona została pełnomocnikowi spółki A. Sp. z o.o. dnia (...) r. W wezwaniu wskazano siedmiodniowy termin do uzupełnienia powyższych dowodów i pouczono, że po upływnie terminu przewidzianego do ich uzupełnienia sprawa zostanie rozpatrzona w oparciu o posiadane materiały i dowody. Do dnia (...) r. nie udzielono odpowiedzi na wezwanie. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie tj. wypisu uproszczonego z rejestru gruntów oraz księgi wieczystej z Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych dostępnej na stronie Ministerstwa Sprawiedliwości wynika, iż odwołująca spółka A. Sp. z o.o. nie jest już właścicielem nieruchomości o nr (...) położonej w S. - znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, tym samym utraciła ona przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na nieruchomości o nr (...) w S., tj. nie posiada już legitymacji procesowej w przedmiotowym postępowaniu. Zgodnie z art. 28 kpa stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dodatkowo ustawa prawo budowlane w art. 28 ust. 2 określa, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wyjaśnić należy, iż zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie przyjmuje się, że przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego jest przepisem nadrzędnym, stanowiącym lex specialis w stosunku do ogólnej normy prawnej wyrażonej w art. 28 kpa. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 28 kpa wykazanie interesu prawnego lub obowiązku zawsze wiąże się z koniecznością powołania się na określoną normę prawa materialnego, z której uprawniony wywodzi swój interes prawny lub obowiązek. W przedmiotowej sprawie spółka A. Sp. z o.o. była stroną postępowania w sprawie udzielenia przedmiotowego pozwolenia na budowę, gdyż była właścicielem działki o nr ewidencyjnym (...) znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. W chwili obecnej właścicielem ww. nieruchomości jest R. – L. Polska S.A. Tym samym spółka A. Sp. z o.o. utraciła przymiot strony w omawianej sprawie. Zgodnie z obowiązującymi przepisami organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot: stronę postępowania w sprawie. W razie gdy organ odwoławczy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, która rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie. W przedmiotowej sprawie postępowanie przed organ II instancji prowadzone jest w związku z odwołaniem spółki A. Sp. z o.o. z (...) r., która w dacie wydania decyzji przez organ I instancji była właścicielem działki (...) znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. W związku uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowienia Wojewody W. z (...) r. ponownie rozpatrywane jest odwołanie. Istotne jest jednak, że zmienił się stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy. W chwili obecnej odwołująca nie posiada już tytułu prawnego do ww. nieruchomości, w związku z czym nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Stosownie zaś do art. 105 kpa organ administracyjny wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny, w tym z powodu braku interesu prawnego podmiotu wnoszącego żądanie - odwołanie, który wyklucza prowadzenie tego postępowania. W skardze na powyższą decyzje pełnomocnik R.-L. Polska S. A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 105 § 1 w zw. z art. 30 § 4 kpa oraz art. 28 ust. 2 prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania ze względu na zbycie prawa własności nieruchomości przez dotychczasową stronę postępowania, podczas gdy faktycznie na miejsce dotychczasowej strony wstąpił jej następca prawny – R.-L. Polska S.A., i w związku z tym postępowanie powinno być kontynuowane; art. 61 § 4, art. 9 i art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 30 § 4 kpa poprzez ich niezastosowanie, a tym samym niezawiadomienie następcy prawnego dotychczasowej strony – R.-L. Polska SA, o toczącym się postępowaniu. W uzasadnieniu wskazano, iż przedmiotową nieruchomość, tj. działkę nr (...), nabyła od spółki A. Sp. z o.o. spółka R.-L. Polska S.A. Prowadzący sprawę organ administracji publicznej dysponował informacją o dokonanej sprzedaży, o czym świadczy między innymi treść uzasadnienia decyzji o umorzeniu, w której organ powołuje się na dane z rejestru gruntów. Należy więc stwierdzić, iż organ zdawał sobie sprawę z faktu, iż obecnym właścicielem działki nr (...) jest spółka R.-L. Polska S.A. Jednocześnie w toku postępowania organ wielokrotnie podnosił, iż działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, dlatego też zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę powinien być właśnie jej właściciel. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż zbycie przez spółkę A. Sp. z o.o. prawa własności w/w nieruchomości na rzecz R.-L. Polska S.A. powinno skutkować - w myśl art. 30 § 4 kpa - wstąpieniem spółki R.-L. Polska S.A. w miejsce dotychczasowej strony jako jej następcy prawnego. Przepis ten dotyczy bowiem tzw. następstwa procesowego, gdy na miejsce strony postępowania administracyjnego wchodzi inna osoba, a pierwotna strona "występuje" z postępowania. Następstwo procesowe jako rezultat następstwa prawnego może być skutkiem bądź śmierci osoby fizycznej lub likwidacji osoby prawnej albo innej jednostki organizacyjnej będącej stroną postępowania (succesio mortis causa), bądź też może być wynikiem czynności prawnej dotyczącej przedmiotu postępowania (succesio inter vivos). Taka też sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, skoro nieruchomość, której właściciel był stroną postępowania, została zbyta na rzecz innego podmiotu, który - tym samym - również uzyskał status strony. Ze względu na treść art. 30 § 4 kpa przyjmuje się zasadę ciągłości postępowania polegającą na tym, że wstąpienie do postępowania następców prawnych następuje z mocy prawa. Organ administracji powinien zatem zawiadomić następców prawnych o prowadzonym postępowaniu i treści art. 30 § 4 kpa. Zaniechanie tego obowiązku prowadzi do naruszenia przez organ zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 61 § 4, art. 9 i art. 10 § 1 kpa tj. zasady informowania stron oraz ich czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż obecnie stroną prowadzonego postępowania jest spółka R.-L. Polska S.A. i jak taka jest ona podmiotem uprawnionym do wykonywania praw i obowiązków dotychczasowej strony. Z tego też względu prowadzone postępowanie odwoławcze powinno być nadal kontynuowane z jego udziałem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm) oraz stosownie do art. 3 § 1 i 2 pkt 2 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2027/02, publ. Lex 146756 i z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2819/02, publ. Lex 146750). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie doszło w ocenie Sądu do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 30 § 4 kpa w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Następstwo procesowe jako rezultat następstwa prawnego może być skutkiem bądź śmierci osoby fizycznej lub likwidacji osoby prawnej albo innej jednostki organizacyjnej będącej stroną postępowania, bądź też może być wynikiem czynności prawnej dotyczącej przedmiotu postępowania. Przepis art. 30 § 4 k.p.a. ustala zasady przenoszenia na inny podmiot praw zbywalnych w drodze czynności prawnej oraz nabywania składników masy spadkowej przez spadkobierców strony. W sytuacjach określonych w tym przepisie, w toku postępowania ulega zmianie podmiot działający jako strona ( uczestnik) oraz treść jego tytułu do udziału w sprawie. W postępowaniu administracyjnym dopuszczalność następstwa uzależniona została od łącznego zaistnienia trzech przesłanek. Pierwszą stanowi rodzaj sprawy, będącej przedmiotem postępowania. Spełnienie drugiej wymaga zajścia zdarzenia w postaci "zbycia prawa" lub "śmierci strony". Dla realizacji trzeciej niezbędne jest, aby zdarzenie wypełniające przesłankę drugą nastąpiło w określonych granicach czasowych, tj. "w toku postępowania". W szczególności artykuł 30 § 4 k.p.a. formułuje wymóg, aby wskazane powyżej zdarzenia prawne zaistniały "w toku postępowania". Należy przyjąć, że tok postępowania rozpoczyna się z dniem wszczęcia postępowania, przy czym dla postępowania uruchamianego na żądanie strony, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Moment zakończenia postępowania wyznacza najdalej data doręczenia decyzji ostatecznej. Należy przyjąć, iż z tą chwilą ustaje tok postępowania ( tak G. Łaszczyna, A. Matan - Następstwo procesowe w ogólnym postępowaniu administracyjnym, P.i P. z 2000r., zesz. 5, str. 49 – 59). Przenosząc powyższe do niniejszej sprawy należy uznać, iż w wyniku zbycia prawa własności nieruchomości przez dotychczasową stronę – spółkę z o. o. A. na rzecz skarżącej spółki w toku postępowania ( na etapie odwołania od decyzji organu I instancji), - nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu objętego decyzją – skarżąca z mocy prawa wstąpiła do sprawy w charakterze strony, mając taki sam interes prawny w uczestnictwie w sprawie jak jej poprzednik prawny. Rzeczą organu było ewentualne sprawdzenie na drodze korespondencji, czy skarżąca podtrzymuje odwołanie, czy je cofa, co pozwoliłoby, zgodnie z art. 10 kpa, na zachowanie prawa strony do czynnego udziału w sprawie. Reasumując, zbycie prawa zbywalnego jaką jest własność nieruchomości w toku postępowania powoduje, że jej nabywca wstępuje do postępowania administracyjnego w miejsce zbywcy z mocy prawa bez potrzeby wydania w tej kwestii odrębnego aktu. Nietrafna jest także decyzja o umorzeniu postępowania, wydana przez organ odwoławczy. W ocenie Wojewody postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ze względu na brak interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie, co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego. Brak interesu prawnego - okoliczność, że odwołujący się nie był już, jako zbywca nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, stroną postępowania - stanowiło w przekonaniu organu podstawę do jego umorzenia. Organ odwoławczy może podjąć w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania tylko wówczas, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 k.p.a. O bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego można mówić, gdy zachodzi brak odwołania pochodzącego od strony lub brak przedmiotu odwołania (np. nie została jeszcze wydania decyzja organu pierwszej instancji), czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia odwołania. W niniejszej sprawie istnieje nadal jego przedmiot - odwołanie od decyzji Starosty W. z dnia (...) r. i podmiot, który je złożył – następca prawny zbywcy nieruchomości. Umorzenie postępowania w tej sytuacji należy ocenić jako błędne. Należy podkreślić, że nadal są aktualne i wiążące dla organu odwoławczego wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 23 lutego 2011r., w sprawie II SA/Po 778/10 – na mocy art. 153 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 powyższej ustawy.