III SA/Gd 435/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Jolanta Sudoł ( spr. ) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. Ż. na decyzję Wojewody z dnia 10 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. Ż. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 7 lipca 2011 r. Prezydent Miasta, działając m.in. na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, orzekł o wymeldowaniu J. Ż. i jej syna P. z pobytu stałego z lokalu nr 26 przy ul. [...] w G. W uzasadnieniu organ wskazał, że z wnioskiem w tej sprawie wystąpił M. Ż. twierdząc, że od kilku lat pozostaje w separacji z żoną J. Ż.. Obecnie toczy się postępowanie rozwodowe. Od trzech lat żona wraz z synem Piotrem nie mieszka w przedmiotowym lokalu. Następnie organ opisał przebieg postępowania, w tym zeznania świadków i stron. Na podstawie zebranego materiału dowodowego uznał zaś, że J. Ż. nie zamieszkuje w miejscu stałego zameldowania, a jej wizyty w lokalu związane są z odprowadzaniem i przyprowadzaniem dzieci ze szkoły. Z pewnością nie koncentruje tam swoich spraw życiowych. J. Ż. odwołała się od tej decyzji twierdząc, że w sprawie poczyniono błędne ustalenia faktyczne, w szczególności nigdy nie wyrażała woli opuszczenia miejsca pobytu stałego. Czasowy pobyt poza lokalem był spowodowany jej sytuacją życiową. Decyzja jest dla niej krzywdząca i powoduje, że staje się osobą bezdomną. Podniosła, że właścicielem przedmiotowego lokalu jest "A" Sp. z o. o w G. W 2009 r. podpisano ugodę z właścicielem lokalu na mocy której najemcą lokalu jest M. Ż. ale pod warunkiem, że pozostaną w nim członkowie rodziny już tam zameldowani. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 10 sierpnia 2011 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji. W podstawie prawnej podał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Organ odwoławczy stwierdził, że wniosek o wymeldowanie wyżej wymienionych złożył podmiot, któremu nie przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ponieważ M. Ż. nie jest właścicielem w/w lokalu, brak jest podstaw do przyjęcie, że posiada interes prawny we wszczęciu postępowania i udziału w nim w charakterze strony. Kwestia wymeldowania osoby zamieszkującej w lokalu mieszkalnym w żaden sposób nie wpływa bowiem na sytuację prawną najemcy. W tych okolicznościach postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe. M. Ż. wniósł skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się uchylenie powyższej decyzji Wojewody. Skarżący zarzucił jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz nausznie przepisu postępowania administracyjnego - art. 28 k.p.a. poprzez odmowę przyznania mu prawa strony w postępowaniu o wymeldowanie. W uzasadnieniu skarżący powtórzył, że J. Ż. wyprowadziła się kilka lat temu do innego lokalu opuszczając rodzinę. Później P. Ż. został umieszczony w rodzinie zastępczej. Sąd Rejonowy w G. postanowieniem z dnia 15 grudnia 2009 r. ustalił miejsce pobytu małoletnich K. i A. Ż. w miejscu zamieszkania ojca. Dalej skarżący przekonywał, że ma interes prawny w żądaniu wymeldowania wskazanych osób. W jego ocenie "roszczenie" takie wynika z art. 15 ust. 2 powoływanej ustawy i jest skierowane do organu władzy. Interes jaki ma skarżący to interes osobisty i jego dzieci, własny, indywidualny polegający na żądaniu wymeldowania osób, które nie mieszkają w lokalu, którego jest najemcą. Podkreślił też, że sam reguluje zaległości związane z utrzymaniem lokalu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Stwierdził dodatkowo, że zgodnie z najnowszym orzecznictwem sądów administracyjnych nawet właściciel nie ma interesu prawnego w żądaniu wymeldowania osoby z lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody z dnia 10 sierpnia 2011 r., która uchyliła decyzję organu pierwszej instancji i umorzyła postępowanie przed organem pierwszej instancji. Rozpoznając odwołanie wniesione przez M. Ż. organ stwierdził, że wniosek o wymeldowanie złożył podmiot, któremu nie przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy uznał, że skoro M. Ż. nie jest właścicielem lokalu, to brak jest podstaw do przyjęcia, że posiada interes prawny do wszczęcia postępowania administracyjnego i udziału w nim w charakterze strony. Powyższego stanowiska organu odwoławczego nie można podzielić. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Stosownie do przepisu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanego dalej k.p.a. - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W literaturze prawa przyjmuje się, że stroną w rozumieniu tego przepisu "będzie osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 k.p.a. lub przepisach odrębnych, która na podstawie obowiązującego prawa może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Warszawa, 2008). Podstawową przesłanką decydującą o uzyskaniu legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny. W orzecznictwie wskazuje się, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1999 r., sygn. Akt IV SA 1285/98). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że interes prawny może wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, ale również z przepisów prawa cywilnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 106/06, w postępowaniu administracyjnym w sprawie o wymeldowanie (zameldowanie) interes prawny wnioskodawcy wywodzi się najczęściej z przysługującego mu prawa do nieruchomości o charakterze rzeczowym, tj. prawa własności, użytkowania wieczystego, spółdzielczych praw do lokalu, często też z praw o charakterze zobowiązaniowym, głównie prawa najmu lokalu. Takie też stanowisko było wyrażane przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 156/10 czy wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt SA/Go 68/10). W judykaturze pojawił się również pogląd, zgodnie z którym stroną postępowania w sprawie dotyczącej zameldowania (wymeldowania) może być wyłącznie osoba, która jest lub ma być zameldowana. Stroną postępowania nie mógł być nawet podmiot posiadający prawo własności lub inne prawo do lokalu mieszkalnego (tak też: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1730/07). Jednak w świetle ugruntowanego stanowiska, iż interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego, w tym również przepisów prawa cywilnego, pogląd ten nie może zasługiwać na aprobatę. Przeciwko niemu przemawia m.in. regulacja dotycząca prawa własności i jego ochrony zawarta w art. 140 k.c. i art. 222 § 2 k.c., a także w przepisie art. 690 k.c., zgodnie z którym do ochrony najemcy lokalu mieszkalnego stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Te przepisy pozwalają na przyjęcie, że postępowanie o zameldowanie lub wymeldowanie określonej osoby w danym lokalu dotyczy interesu prawnego osoby, która ma tytuł prawny do lokalu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, to bezspornym było, że M. Ż. jest najemcą przedmiotowego lokalu. Umowa najmu nr 26/202/2009 została zawarta w dniu 1 października 2009 r. przez M. Ż. (najemca) i "A" Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w G. (wynajmujący). Zatem M. Ż. dysponując tytułem prawnym do lokalu jest w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. stroną niniejszego postępowania. Na zakończenie rozważań, trzeba wskazać, że została podjęta uchwała przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 5 grudnia 2011 r., w sprawie sygn. akt II OPS 1/11, udzielająca odpowiedzi na pytanie: czy stroną postępowania o wymeldowanie (zameldowanie) w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego jest wyłącznie osoba, co do wymeldowania (zameldowania) której toczy się postępowanie administracyjne, czy też przymiot strony przysługuje także podmiotowi posiadającemu tytuł prawny do lokalu, w którym w/w osoba jest zameldowana (ma zostać zameldowana)?" Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że - osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną, w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie (wymeldowanie) w tym lokalu innej osoby, prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.). Na poparcie przedmiotowego stanowiska w uzasadnieniu uchwały została zawarta szczegółowa i przekonywująca argumentacja, którą należy w pełni podzielić. W konsekwencji należy przyjąć, że decyzja organu odwoławczego narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ, będąc związany przedstawioną przez Sąd oceną prawną, powinien uznać, że odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania i rozpoznać merytorycznie sprawę. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.