II OSK 106/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Wojciech Chróścielewski Sędziowie Maria Czapska-Górnikiewicz Zofia Flasińska (spr.) Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1156/05 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowanie z miejsca pobytu stałego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania Wyrokiem z dnia 6 października 2005 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1156/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...], uchylającą decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] o wymeldowaniu J. D. z lokalu położonego w W. przy ul. [...] i umarzającą postępowanie w I instancji. Sąd I instancji ustalił, iż powodem takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnioskodawca K. D. nie może być stroną w postępowaniu o wymeldowanie swojej byłej żony J. D. z budynku przy ul. [...], gdyż nie jest on właścicielem, lecz tylko posiadaczem przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organu, iż posiadanie, niezależnie od okresu jego trwania, a więc również posiadanie wieloletnie, nie uprawnia do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie czynności meldunkowej. Sąd stwierdził, iż stanowisko to znajduje również oparcie w treści art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960, z późn. zm.), w myśl którego obowiązek potwierdzenia faktu pobytu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad 2 miesiące w lokalu, jak również opuszczenia przez nią tego lokalu (pomieszczenia), obciąża właściciela lub inny podmiot dysponujący prawem do lokalu. Zdaniem Sądu I instancji posiadanie, będące stanem faktycznym, nie rozstrzyga o prawie do lokalu, choć niewątpliwie podlega ochronie prawnej. Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego zarzutu opartego na treści art. 147 § 1 i 2 k.w. Sąd wskazał, że przewidziany w tym przepisie obowiązek poinformowania o niedopełnieniu przez inną osobę obowiązku meldunkowego, z którym łączy się określony skutek, nie przesądza jeszcze o nabyciu praw strony i uprawnieniu do żądania wszczęcia postępowania w sprawie wymeldowania tej osoby. Obowiązek ten nie jest bowiem równoznaczny z interesem prawnym i z istnienia tego obowiązku nie można wywodzić posiadania interesu prawnego w sprawie, który winien wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego. Zdaniem Sądu I instancji w sprawach dotyczących obowiązku meldunkowego taka legitymacja po stronie osoby wnoszącej o wymeldowanie musi wynikać z przepisów kształtujących prawo do lokalu, z którym wiąże się określony obowiązek meldunkowy, a w rozpatrywanej sprawie skarżący nie legitymował się takim prawem. Sąd I instancji uznał również za prawidłowe stanowisko Wojewody [...], który stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż nie jest możliwe kontynuowanie postępowania o wymeldowanie z urzędu w sytuacji, gdy osoba, która złożyła wniosek o jego wszczęcie utraciła przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.. W ocenie Sądu organ powinien w takiej sytuacji postępowanie umorzyć i ewentualnie – stwierdzając istnienie podstaw do jego wszczęcia – wszcząć ponownie postępowanie w sprawie, tym razem z urzędu. W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisu prawa procesowego tj. art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż jako posiadaczowi nieruchomości nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o wymeldowanie oraz zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż z jego treści wynika, że posiadacz samoistny lokalu nie może złożyć wniosku o wymeldowanie osoby nie przebywającej w miejscu zameldowania na pobyt stały. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż w jego ocenie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o wymeldowanie jego byłej żony J. D. z lokalu przy ul. [...] w W., którego jest samoistnym posiadaczem. Jego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. wynika bowiem z norm prawa cywilnego, które zapewniają ochronę posiadania. Skarżący powołał się na wyrok NSA z dnia 13 września 2000 r. (sygn. akt V SA 618/99, Lex nr 49947), w którym Sąd stanął na stanowisku, iż aby mieć interes prawny w postępowaniu toczącym się na podstawie ustawy z 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych niekoniecznie trzeba być właścicielem nieruchomości, a interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może wynikać z całokształtu okoliczności zaistniałych w sprawie. Zdaniem skarżącego wniosek o wymeldowanie J. D. zmierza do ochrony jego posiadania, ponieważ jego była żona wielokrotnie próbowała wkroczyć na posesję przy ul. [...], wywodząc z faktu zameldowania prawo do posiadania przedmiotowej nieruchomości. Odnośnie drugiego zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej skarżący wskazał, iż z treści art. 29 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wynika obowiązek potwierdzenia przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu faktu pobytu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy, jak również obowiązek zawiadomienia o opuszczeniu przez taką osobę lokalu bez dopełnienia obowiązku meldunkowego. Przepis ten, określając zakres obowiązków właściciela nie zawiera jednak zakazu zawiadamiania o powyższych okolicznościach przez osoby nie legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości i nie można z niego wywodzić wniosku o braku interesu prawnego po stronie posiadacza nieruchomości w rozumieniu art. 28 k.p.a. do występowania w charakterze strony w postępowaniu o wymeldowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga ma usprawiedliwione podstawy. W bezspornym stanie faktycznym niniejszej sprawy problem prawny sprowadza się do oceny czy skarżący K. D. ma interes prawny w żądaniu wymeldowania innej osoby z pobytu stałego w posiadanym przez niego lokalu, a tym samym, czy jako samoistny posiadacz nieruchomości może on być stroną postępowania administracyjnego w sprawie o wymeldowanie w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, iż interes prawny w rozumieniu tego przepisu może wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, ale również z przepisów prawa cywilnego. W postępowaniu administracyjnym w sprawie o wymeldowanie interes prawny wnioskodawcy wywodzi się najczęściej z przysługującego mu prawa do nieruchomości o charakterze rzeczowym tj. prawa własności, użytkowania wieczystego, spółdzielczych praw do lokalu, często również z praw o charakterze zobowiązaniowym, głównie prawa najmu lokalu. W każdym przypadku przy ocenie istnienia tego interesu po stronie podmiotu, który występuje z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie wymeldowania innej osoby należy jednak wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności konkretnej sprawy i rozważyć jakie uprawnienia do nieruchomości mogą temu podmiotowi przysługiwać. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie powołane w skardze kasacyjnej stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 13 września 2000 r. (sygn. akt V SA 618/99, Lex nr 49947), iż aby mieć interes prawny w toczącym się postępowaniu, na podstawie ustawy z 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, niekoniecznie trzeba być właścicielem nieruchomości, a interes prawny, o którym mówi art. 28 kpa, może wynikać z całokształtu okoliczności zaistniałych w sprawie. W powołanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż interes prawny w żądaniu unieważnienia zameldowania na pobyt stały danej osoby w konkretnej nieruchomości może wynikać z zawartej przez wnioskodawców umowy przedwstępnej zobowiązującej do przeniesienia na nich prawa własności tej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji ustalił, iż w dniu 5 kwietnia 1977 r. K. D. wraz z pierwszą żoną B. D. zawarł z K. L. umowę sprzedaży udziału we własności budynku mieszkalnego położonego w W. przy ul. [...]. Umowa ta została zawarta pod warunkiem, że Skarb Państwa w osobie Prezydenta [...] nie wykona prawa pierwokupu, przewidzianego w ustawie z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 z późn. zm.). Zauważyć trzeba, iż zawarta przez skarżącego umowa była umową zobowiązującą do przeniesienia własności tej nieruchomości, zaś umowa rzeczowa, przenosząca własność miała zostać zawarta po upływie terminu na wykonanie prawa pierwokupu przez Skarb Państwa. Do zawarcia tej umowy jednak nie doszło z uwagi na śmieć drugiej strony umowy – K. L.. Skarżącemu przysługuje więc nadal roszczenie o zawarcie umowy przenoszącej własność przedmiotowej nieruchomości w stosunku do spadkobierców zmarłego kontrahenta, zwłaszcza, że wraz z pierwszą żoną B. D. przy zawarciu umowy z dnia 5 kwietnia 1977 r. zapłacił on K. L. połowę ceny sprzedaży tej nieruchomości. Z ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika również, iż drugiej żonie skarżącego J. D., której wymeldowania dotyczy niniejsze postępowanie żadne prawo do przedmiotowej nieruchomości, ani roszczenie o przeniesienie jej własności nie przysługuje, gdyż umowa sprzedaży udziału w tej nieruchomości została zawarta przez K. D. i jego pierwszą żonę B. D.. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy skarżący może mieć interes prawny w tym, aby wystąpić z wnioskiem do organu meldunkowego o wymeldowanie byłej żony J. D. z lokalu położonego przy ul. [...] w W., który wynika z przysługującego mu roszczenia o zawarcie umowy przenoszącej własność przedmiotowej nieruchomości, a tym samym może przysługiwać mu przymiot strony w postępowaniu o jej wymeldowanie z pobytu stałego w tym lokalu. Jak podniesiono w skardze kasacyjnej nie bez znaczenia w tej sprawie jest również fakt, iż skarżący jest samoistnym posiadaczem zajmowanej nieruchomości. Bezspornym jest, iż K. D. posiada lokal położony przy ul. [...] w W. nieprzerwanie od 1977 r.. Wprawdzie nie przysługuje mu do niego tytuł prawny, lecz blisko trzydziestoletnie posiadanie przedmiotowego lokalu może prowadzić do nabycia przez niego prawa własności tej nieruchomości w drodze zasiedzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego samo posiadanie nieruchomości nie przesądza jeszcze o istnieniu po stronie posiadacza interesu prawnego w postępowaniu o wymeldowanie innej osoby z pobytu stałego w tej nieruchomości. Posiadanie nie jest bowiem prawem podmiotowym w rozumieniu prawa cywilnego, z którego wywodzić można interes prawny, ze względu na który można żądać czynności organu w postępowaniu w sprawie o wymeldowanie, lecz jedynie stanem faktycznym, podlegającym ochronie prawnej przewidzianej w kodeksie cywilnym. Posiadanie to musi łączyć się z istnieniem po stronie posiadacza jeszcze jakiegoś innego uprawnienia, dotyczącego danej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie, badając istnienie interesu prawnego po stronie skarżącego należy wziąć pod uwagę całokształt jego sytuacji prawnej w odniesieniu do posiadanej nieruchomości tj. fakt, iż przysługuje mu roszczenie o przeniesienie własności tej nieruchomości, jak również to, iż posiada on ją nieprzerwanie od kilkudziesięciu lat, a posiadanie to może prowadzić do nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżone orzeczenie nie wziął pod uwagę tych wszystkich okoliczności, które wskazywały na to, w jaki sposób skarżący wszedł w posiadanie zajmowanego lokalu oraz z jakich powodów traktował tą nieruchomość przez kilkadziesiąt jako swoją własność. Należy zgodzić się ponadto ze stanowiskiem przedstawionym w skardze kasacyjnej, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960 ze zm.), stwierdzając, iż z przepisu tego wynika brak uprawnienia skarżącego jako posiadacza lokalu do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie czynności meldunkowej. Przepisy te nakładają na właściciela nieruchomości lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu szczególne obowiązki tj. obowiązek potwierdzenia faktu pobytu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące w tym lokalu (art. 29 ust. 1 powołanej ustawy) oraz obowiązek zawiadomienia właściwego organu gminy o stałym lub czasowym pobycie innej osoby w lokalu (pomieszczeniu) oraz o opuszczeniu przez nią tego lokalu (pomieszczenia), jeżeli osoba ta nie dopełniła obowiązku meldunkowego (art. 29 ust. 2). Z przepisów tych nie można jednak wywodzić wniosku, że interes prawny w żądaniu od organu administracji wymeldowania innej osoby z pobytu stałego w danym lokalu mogą mieć jedynie wskazane w nich podmioty. Interes taki wynikać może bowiem tylko z przepisów prawa materialnego kształtujących określone uprawnienie do lokalu, z którym wiąże się obowiązek meldunkowy, a nie z przepisów nakładających na właścicieli i inne osoby, które mają tytuł prawny do lokalu określone obowiązki. Z treści art. 29 powołanej ustawy nie wynika ponadto zakaz udzielania informacji organom meldunkowym o opuszczeniu lokalu przez daną osobę przez inne podmioty, które tytułu prawnego do lokalu nie posiadają. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę i dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji powinien zbadać istnienie interesu prawnego skarżącego w żądaniu wymeldowania J. D. z lokalu położonego w W. przy ul. [...] w świetle przedstawionych powyżej rozważań, a tym samym stwierdzić czy przysługuje mu przymiot strony postępowania administracyjnego w sprawie wymeldowania uczestniczki z pobytu stałego w tym lokalu. Uznając zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.