I OSK 1681/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt I SAB/Wa 7/11 w sprawie ze skargi G. N. na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I SAB/Wa 7/11 oddalający skargę G. N. na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: G. N. wniosła skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie rozpatrzenia wniosku spadkobierców J. T. (w tym także G. N.) o stwierdzenie nieważności: 1. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej – Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] grudnia 1960 r. nr [...] o wywłaszczeniu J. T. części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o powierzchni [...] m², wraz z jej sprostowaniem oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1961 r. nr [...] zatwierdzającej orzeczenie z dnia [...] grudnia 1960 r.; 2. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej – Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] kwietnia 1961 r. nr [...] o przyznaniu J. T. odszkodowania w kwocie [...] zł za wywłaszczoną orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1960 r. nieruchomość oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1965 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1961 r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wniosek o stwierdzenie nieważności powyższych aktów został złożony w imieniu spadkobierców J. T. w dniu [...] lutego 2009 r. Skarżąca jest jedną z szesnastu spadkobierców. Od dnia złożenia wniosku organ nadzoru nie rozstrzygnął sprawy, nie poinformował o żadnych działaniach zmierzających do jej załatwienia, a jedynie przedłużył dwukrotnie termin załatwienia sprawy, ostatecznie do końca 2010 r. Ostatnie przedłużenie terminu było wynikiem wezwania do załatwienia sprawy, dokonanego w piśmie z dnia [...] października 2010 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie lub umorzenie postępowania. Wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w tej sprawie do czasu wyznaczenia przez sąd kuratora dla jednej ze stron postępowania – F. N., którego miejsce pobytu nie jest znane. W załączeniu, oprócz postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia [...] stycznia 2011 r., Minister Infrastruktury nadesłał także wniosek z dnia [...] stycznia 2011 r. o ustanowienie kuratora dla nieobecnego, skierowany do Sądu Rejonowego w G. Wydział Rodzinny i Nieletnich. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 11 stycznia 2011 r. skarga ta została rozdzielona i w części dotyczącej bezczynności Ministra Infrastruktury w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności aktów administracyjnych wymienionych wyżej w punkcie 2 (dotyczących przyznania odszkodowania), została wyłączona do osobnego postępowania, pod sygnaturą I SAB/Wa 8/11. Zaskarżonym na wstępie wyrokiem z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt I SAB/Wa 7/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. N. na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu (orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1960 r. oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1961 r.). W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż rozpoznając sprawę musiał wziąć pod uwagę, że już po wniesieniu skargi na bezczynność, Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanych orzeczeń. Sąd wyjaśnił, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy jak i zawieszenie postępowania administracyjnego są odrębnymi i wzajemnie wykluczającymi się instytucjami prawa procesowego. Zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 103 K.p.a.). Ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia. Nie jest natomiast możliwe wniesienie skargi na bezczynność, dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego W aktach sprawy brak jest informacji od skarżącej, aby postanowienie o zawieszeniu postępowania, wydane w dniu przekazania akt do sądu, zostało skutecznie zaskarżone. Sąd podsumował, że skoro postępowanie administracyjne w chwili wyrokowania spoczywało w organie wobec jego zawieszenia, to w okolicznościach tej sprawy zaistniał na skutek postanowienia o zawieszeniu "specyficzny stan bezczynności", uniemożliwiający sądowi zastosowanie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2011 r. złożyła G. N. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania sądowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania tj.: - naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne zastosowanie tego przepisu i oddalenie skargi na bezczynność w sytuacji, gdy Minister – już po wniesieniu skargi na bezczynność organu – wydał akt z zakresu administracji publicznej dotyczący jego obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, albowiem w tej sytuacji Sąd winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. w związku na bezprzedmiotowość postępowania sądowego, - naruszenie przepisu art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez jego bezzasadne niezastosowanie, w sytuacji gdy Minister – już po wniesieniu skargi na bezczynność organu – wydał akt z zakresu administracji publicznej dotyczący jego obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, albowiem w tej sytuacji Sąd winien umorzyć postępowanie sądowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. art. 54 § 3 p.p.s.a. ze względu na bezprzedmiotowość postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wydając wyrok oddalający skargę organu, Sąd całkowicie pominął fakt, iż w dacie złożenia skargi (tj. w grudniu 2010 r.), ponad wszelką wątpliwość zaskarżony organ był w bezczynności. Dalsze działania organu zaś miały miejsce, nie tylko już po wniesieniu skargi, ale także jeszcze przed przesłaniem skargi do Sądu; dotyczy to w szczególności wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o ustanowienie kuratora dla nieobecnej jednej ze stron. Wątpliwości mogła budzić kwestia, czy wydając postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania organ dokonał tego jeszcze przed przekazaniem skargi do Sądu, czy też po (wszak data wydania postanowienia i data odpowiedzi organu na skargę są takie same). Zdaniem skarżącej, data wydania postanowienia ma mniejsze znaczenie, gdyż istotniejszą kwestią jest to, od kiedy postanowienie to wprowadzone zostało do obrotu prawnego; a nastąpiło to już po dniu przesłania skargi do Sądu. Zdaniem skarżącej w tej sprawie powinna mieć zastosowanie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 z której wynika, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W opinii skarżącej, w dacie złożenia skargi zarzut bezczynności organu był całkowicie zasadny. Skarżąca wprawdzie złożeniem skargi "wymusiła na organie" niezbędne działania, a działanie to i wydanie postanowienia miało wszak miejsce po złożeniu skargi i wszczęciu postępowania, ale spotkała ją nieuzasadniona dolegliwość finansowa, w postaci utraty uiszczonego wpisu. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez G. N. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt I SAB/Wa 7/11, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik postępowania tj. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne zastosowanie tego przepisu i oddalenie skargi na bezczynność Ministra Infrastruktury, w sytuacji gdy Minister wydał akt z zakresu administracji publicznej dotyczący jego obowiązków wynikających z przepisów prawa co do których pozostawał w bezczynności – nie można uznać za zasadny. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które w prawnie ustalonym terminie mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończyły postępowania stosownym aktem lub czynnością. Dla dopuszczalności takiej skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. W rezultacie skarga na bezczynność jest nie tylko środkiem procesowym, mającym przeciwdziałać opieszałym i przewlekłym działaniom administracji publicznej, ale umożliwia też dokonywanie przez sąd administracyjny prawidłowej wykładni prawa administracyjnego wówczas, kiedy organ, jak w niniejszej sprawie, prezentuje pogląd, że żadna norma ustawowa nie zobowiązuje go i nie upoważnia do działania. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. za zasadną, Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa – art. 149 p.p.s.a. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usunięcie przeszkody do wydania decyzji. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę na okoliczność, że w aktach administracyjnych nadesłanych do Sądu znajduje się postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] zawieszające postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności m.in. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] grudnia 1960 r. oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1961 r. do czasu wyznaczenia przez sąd powszechny kuratora dla nieobecnego F. N. Zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Skutkiem prawnym zawieszenia postępowania jest brak możliwości podejmowania jakichkolwiek czynności w sprawie zarówno przez stronę, jaki i organ administracji publicznej prowadzący postępowanie. Oznacza to, że w okresie zawieszenia postępowania organ nie może wydać żądanej przez stronę decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie można również uznać za trafny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie. Skarżąca wskazała, że w sytuacji gdy już po wniesieniu skargi na bezczynność, organ wydał akt z zakresu administracji publicznej dotyczący jego obowiązków wynikających z przepisów prawa co do których pozostawał w bezczynności, to Sąd winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. ze względu na bezprzedmiotowość postępowania sądowego. Tej argumentacji nie można jednak podzielić. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie Sąd powinien postąpić zgodnie z tezą uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 zgodnie z którą przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Niewątpliwie problem prawny rysujący się na tle przedmiotowej sprawy sprowadza się do kwestii procesowego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność w przypadku, gdy organ po wniesieniu tej skargi zawiesił postępowanie administracyjne (czy zastosowanie powinien mieć art. 151 czy też art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Stosownie do powołanego przepisu (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wskazane w punktach 1 i 2 § 1 tego przepisu. Z kolei z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego z innych przyczyn mamy do czynienia m.in., gdy w jego toku wystąpią zdarzenia, które powodują, że dalsze jego prowadzenie nie jest uzasadnione, czyli przykładowo przestanie istnieć przedmiot danego postępowania (decyzja, postanowienie, czy wprost przeciwnie bezczynność organu administracyjnego). Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie nie można w każdym przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ wydał akt z zakresu administracji publicznej, automatycznie stosować wskazanej wyżej uchwały I OPS 6/08. Nie wystarczy zatem do umorzenia postępowania ze skargi na bezczynność organu jedynie wydanie jakiegokolwiek aktu lub dokonanie jakiejkolwiek czynności z zakresu administracji publicznej. Konieczne jest również stwierdzenie, że chodzi o taki akt lub czynność, co do której organ pozostawał w bezczynności. Sąd pierwszej instancji nie wydał postanowienia o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. I takie działanie Sądu zasługuje na aprobatę. Postanowienie takie niewątpliwie należałoby wydać gdyby organ administracji podjął decyzję w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej na skutek skargi na bezczynność. Autokontrola, zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. polega bowiem na uwzględnieniu w całości skargi do dnia rozpoczęcia rozprawy przez organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono. Tak się jednak nie stało, gdyż organ wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania do czasu ustanowienia przez sąd kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu. Zawieszenie postępowania jest to taki stan postępowania, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy, w którym nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawno procesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa "spoczywa" bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane, w okresie zawieszenia postępowania żadne terminy w zasadzie nie biegną. Zatem postępowanie administracyjne – jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - w chwili wyrokowania spoczywało w organie wobec jego zawieszenia, a więc w okolicznościach tej sprawy zaistniał na skutek postanowienia o zawieszeniu "specyficzny stan bezczynności" uniemożliwiający zastosowanie art. 149 p.p.s.a. W powyższym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wbrew stanowisku skarżącej, Sąd pierwszej instancji przy rozpoznawaniu sprawy, nie naruszył przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.