VII SA/Wa 1887/11

Sygn. akt VII SA/Wa 1887/ 11 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 1 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi E.K. i M.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala VII S.A./Wa 1887/11 U Z A S A D N I E N I E Wojewoda [...] po wszczęciu na wniosek E. i M.K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2010 r, Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M.S. oraz M.Z. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego położonego we [...] przy ul. [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2010 r, Nr [...]. W ocenie Wojewody [...] kontrolowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. Wojewoda [...] wyjaśnił, iż Prezydent [...] przed wydaniem kwestionowanego pozwolenia na budowę, prawidłowo ocenił wniosek inwestora w kontekście art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy wynika, że inwestor do wniosku załączył prawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wnioskujący o stwierdzenia nieważności decyzji . i M.K. - współwłaściciele budynku objętego inwestycją podnosili, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie odzwierciedla rzeczywistej woli wyrażonej przez nich w dokumencie z dnia [...] lipca 2009r o wyrażeniu zgody na zamierzenie inwestycyjne polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego. Odnosząc się do powyższego zarzutu Wojewoda [...] stwierdził, iż zarzut dotyczący niedokładnego zbadania kwestii prawdziwości wszystkich danych zawartych w oświadczeniu nie może być podnoszony w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Zarzut taki można skutecznie podnosić w postępowaniu zwykłym w którym organy gromadzą materiał dowodowy i prowadzą postępowanie mające rozstrzygnąć sprawę co do istoty. W razie wątpliwości co do prawidłowości danych zawartych w oświadczeniu o dysponowaniu przez inwestora nieruchomością na cele budowlane ( np. z powodu zarzutów zgłaszanych przez inne strony postępowania ) organ powinien podjąć odpowiednie kroki mające na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Wojewoda [...] powołując się na orzecznictwo ( wyrok NSA z 04.10.2005r , II OSK 46/05 ) wskazał, że organy administracji architektoniczno- budowlanej nie są uprawnione do badania umów cywilnych zawartych pomiędzy podmiotami, na podstawie których właściciel nieruchomości upoważnił inny podmiot do zabudowy gruntu albowiem jedynym uprawnionym organem do ewentualnego skutecznego jej podważenia jest sąd powszechny. Jeżeli natomiast inwestor, który o posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające ze stosunku zobowiązaniowego ( art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego ) przekroczy zakres swych uprawnień, to jest to sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 K.p.c. do której rozpoznania właściwy jest sąd powszechny. Zdaniem Wojewody [...] organ nie jest uprawniony, w ramach postępowania nieważnościowego do oceny, czy w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor podał prawdziwe dane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania E. i M.K. decyzją z dnia [...] czerwca 2011r, znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego przepisy Prawa budowlanego z 1994 r nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego przez siebie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Oświadczenie takie nie musi być poparte stosowną dokumentacją, której inwestor nie ma obowiązku przedłożenia, zaś organ, jeśli złożone oświadczenie jest wypełnione prawidłowo oraz nie budzi wątpliwości, nie ma obowiązku jej pozyskania celem weryfikacji prawdziwości złożonego oświadczenia. Skoro na etapie udzielenia pozwolenia na budowę nikt, w tym również E. i M.K. nie zakwestionowali prawdziwości złożonego oświadczenia, organ nie miał obowiązku jego weryfikacji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że złożenie przez inwestora oświadczenia o treści niezgodnej z rzeczywistym stanem faktycznym stanowi podstawę wznowienia postępowania i nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W toku postępowania nadzorczego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, iż planowane zamierzenie budowlane nie narusza ustaleń planu miejscowego oraz zgodne jest z warunkami technicznymi. W aktach znajduje się decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2010r, Nr [...] stanowiąca pozwolenie konserwatorskie z tego względu zarzut dotyczący braku wymaganego pozwolenia konserwatorskiego jest nietrafny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli E. i M.K. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 7 kpa, art. 8,kpa, art. 9 kpa oraz art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi oświadczyli, że nie kwestionują, iż inwestorzy złożyli oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane według określonego wzoru jednak w świetle przywołanej w oświadczeniu zgody skarżących z dnia [...].07.2009r inwestorzy nie legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomością przy ul. [...] we [...] w zakresie robót budowlanych wskazanych w złożonym projekcie budowlanym. W ocenie skarżących obowiązek sprawdzenia przez organ rzeczywistego prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powstał w związku z treścią pisma skarżących z dnia [...] lutego 2010r, które to pismo winno spowodować wątpliwość organu co do dysponowania przez inwestorów wskazanym prawem. W piśmie z dnia [...] lutego 2010r skarżący wskazali, że zgodę na ewentualną realizację inwestycji warunkują pisemnym zobowiązaniem się przez inwestorów " do wzięcia na siebie całkowitej odpowiedzialności zarówno prawnej jak i finansowej za prowadzenie inwestycji i jej możliwe skutki". Skarżący nie podzielają stanowiska organów obu instancji, iż weryfikacja prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić jedynie na etapie postępowania zwykłego, a nadto jedynie w przypadku powzięcia wątpliwości co do tego prawa. Zdaniem skarżących brak stosownych dokumentów potwierdzających prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza, iż złożone oświadczenie nie spełnia wymogu oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Naruszenie art. 8 kpa skarżący uzasadnili brakiem w aktach sprawy pierwotnie złożonego przez inwestorów projektu budowlanego co uniemożliwia ustalenie z jakim projektem skarżący zaznajamiali się w dniu [...] lutego 2010r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż organ nie dysponował oświadczeniem skarżących z dnia [...] lipca 2009 r, które nie zostało przez inwestora złożone do akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga jest niezasadna gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Przede wszystkim należy podkreślić, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 §1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 §1 pkt 1-7 kpa. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 §1 pkt 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to ma w ocenie organu charakter rażący. W rozpatrywanej sprawie, organy prawidłowo ustaliły, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2010 r, Nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca M.S. oraz M.Z. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego położonego we [...] przy ul. [...] nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Wbrew zarzutom skargi kontrolowana decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Inwestor złożył wniosek o pozwolenie na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego w dniu [...].12.2009 r, załączając do wniosku oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dacie złożenia wniosku o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę regulacja zawarta w art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r stanowiła, iż inwestor obowiązany jest jedynie dołączyć do wniosku oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotą nowej regulacji prawnej art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego jest nie tylko ułatwienie dla inwestora, który nie musi dołączać dokumentu wykazującego jego prawo do terenu na cele budowlane lecz także zwolnienie organu orzekającego w zwykłym postępowaniu od wyjaśniania kwestii, czy oświadczenie złożone przez inwestora jest prawdziwe. Oświadczenie takie jest bowiem składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, a złożenie nieprawdziwego oświadczenia rodzi skutek wznowieniowy ( art. 145 § 1 pkt 1 kpa ) oraz odpowiedzialność karną, a nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa. Przed tą zmianą regulacji art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę wydane w warunkach braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rodziło skutek nieważnościowy - stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wobec wydania jej dla podmiotu, który nie miał prawa do terenu na cele budowlane. Nieuzasadniony jest zarzut skargi, iż w razie powzięcia wątpliwości co do prawdziwości oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ ma obowiązek prowadzić w postępowaniu nieważnościowym odpowiednie postępowanie wyjaśniające. Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie podlega weryfikacji w postępowaniu nadzorczym gdyż pozostawałoby to w całkowitej sprzeczności z istotą aktualnego uregulowania art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego ( wyrok NSA z 8 kwietnia 2011r, II OSK 631/10 ). Nietrafne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 7 kpa, art. 8 kpa i art. 9 kpa w stopniu rażącym poprzez brak ustosunkowania się organu odwoławczego do podnoszonych zarzutów oraz brak w aktach sprawy pierwotnie złożonego przez inwestorów projektu budowlanego. Wskazać należy, iż w postępowaniu nadzorczym kontroli podlegał wyłącznie projekt zatwierdzony decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2010 r, Nr [...], który znajduje się w aktach sprawy. Brak pierwotnie złożonego przez inwestorów projektu budowlanego pozostaje poza kontrolą organu nadzorczego. Uznając, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.