II OSK 46/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska, Andrzej Jurkiewicz (spr.), Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 4 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 września 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 1558/03 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 września 2004 r. sygn. akt. II SA /Lu 1558/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę K. B. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę . Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy : Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] sierpnia 2003 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [A] Spółce z o.o. w Lublinie pozwolenia na budowę parkingu na 5 stanowisk postojowych oraz przełożenia kabli energetycznych: oświetleniowego i zasilającego na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w Lublinie przy ul. [...]. Uzasadniając tę decyzję wskazano, że wniosek o udzielenia pozwolenia na budowę wpłynął w terminie ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś inwestor wykazał się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, składając odpis umowy użyczenia zawartej z Gminą Lublin będącą właścicielem działki nr [...]. Wyjaśniono więc, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U . Nr 106 z 2000 r. , poz. 1126 ze zm.). Ponadto podniesiono, iż parking zaprojektowano w odległościach spełniających wymagania określone w § 19 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Odległości projektowanego parkingu od najbliższego budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr 7/6 wynosi 24 m. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania zaznaczono, iż budowa śmietnika nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę lecz jedynie zgłoszenia co też inwestor uczynił a uprawniony organ nie wniósł sprzeciwu w terminie określonym w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane . Również zarzuty dotyczące zmiany granic między działkami nr [...] i [...] uznał organ drugiej instancji za nieuzasadnione i nie mające wpływy na postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę. Generalnie organ odwoławczy uznał, że zakwestionowana decyzja nie narusza art. 5 Prawa budowlanego a w szczególności nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich. Natomiast wobec spełnienia przez inwestora wymagań z art. 34 i 35 ustawy – Prawo budowlane organ I instancji nie mógł odmówić wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Od tej decyzji Wojewody Lubelskiego skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wniosła K. B. i zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego w tym art. 32 ust 4 pkt 2 i art. 34 ust 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z powodu nie wykazania przez inwestora w toku postępowania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz posłużenie się zarówno przez inwestora , jak i organy administracji niezgodnymi ze stanem faktycznym danymi z ewidencji gruntów co do usytuowania parkingu jedynie na działce nr [...]. Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania przez uchylanie się od ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy , spowodowane odmową wyjaśnienia faktycznego usytuowania inwestycji nie tylko na działce nr [...], ale również na działce nr [...]. W motywach skargi dodatkowo podniesiono, że użyczenie gruntów miejskich na czas dłuższy niż trzy lata wymaga zgody Rady Miejskiej wyrażonej w formie uchwały , oraz ,że inwestor samowolnie rozpoczął budowę śmietnika na cudzym gruncie , nie dysponując wtedy jeszcze umową użyczenia. Wojewoda Lubelski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie jako właściwy do jej rozpoznania na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1271 ze zm. ) oddalając wniesiona skargę podniósł , iż jest ona nieuzasadniona. W ocenie Sądu bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt. 2 i art. 34 ust3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji tj. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80 poz. 718 ) . Stosownie do przepisu art. 7 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie , a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe ( zastrzeżeniem ust.2 , który dotyczy przepisów art. 48-50 ) . Przepis art. 32 ust 4 ustawy – Prawo budowlane w podanym wyżej brzmieniu (tj. Dz. U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 ) stanowił , że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto : 1) złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu , jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym , 2) wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane . Zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo ustaliły , że inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomości na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane . Zauważono , że definicja pojęcia prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane zawarta została w przepisie art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane . Przepis ten stanowi , że przez prawo to należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności , użytkowania wieczystego , zarządu , ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego , przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych. Jak podkreślił Sąd w uzupełnieniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor przedstawił umowę użyczenia z dnia 3 lipca 2003 r. zawartą przez Gminę Lublin a [A] Spółkę z o.o. w Lublinie. Na mocy tej umowy Gmina Lublin oddała [A] do bezpłatnego używania grunt miejski , stanowiący część działki nr [...] z przeznaczeniem na budowę parkingu na pięć miejsc parkingowych dla pracowników i interesantów [A].Umowa ta wyraźnie zatem przewidziała dla biorącego rzecz do używania prawo wykonania na opisanej w umowie nieruchomości robót budowlanych . Umowa ta zawarta została na czas oznaczony od dnia 3 lipca do 31 grudnia 2003 r. i jej prawdziwość nie została zakwestionowana . Za chybione uznano zarzuty braku uchwały Rady Miasta Lublina na użyczenie nieruchomości na okres dłuższy niż trzy lata. Dla wykazania prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane wystarczające jest wykazanie uprawnienia do wykonywania określonych robót budowlanych wynikającego ze stosunku obligacyjnego .Nie jest przy tym istotny czas trwania tego stosunku. Za nietrafny również uznano zarzut naruszenia art. 34 ust.3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, określający co powinien zawierać projekt budowlany , który należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę .W tej sprawie zaznaczono , iż do przedmiotowego wniosku dołączono projekt zagospodarowania terenu , sporządzony w listopadzie 2002 r. Planowana inwestycja przedstawiona została na mapie sporządzonej zgodnie z wymogami określonymi w powołanym przepisie ,zaś mapa zawiera adnotację stwierdzającą jej aktualność w dniu 11 lipca 2002 r. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie podzielił zarzutów skargi a odnoszących się do zarzutu braku ustaleń co do faktycznego usytuowania planowanej inwestycji nie tylko na działce nr [...] lecz także na działce nr [...] wyjaśniając , że jak wynika z decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego jak i wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dotyczą działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] .Widać to na mapie dla celów projektowych .Brak jest natomiast podstaw do twierdzeń , że inwestycja dotyczy także działki nr [...]. Wskazując , iż skarżona decyzja nie narusza prawa Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie podzielił stanowisko Wojewody Lubelskiego , że w tej sprawie brak było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę . Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku złożyła za pośrednictwem swego pełnomocnika K. B. zaskarżając go w całości . Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 pkt 11 oraz art. 32 ust.4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 106 poz.1126 z 2000 r. ze zm. ) w brzmieniu przed nowelizacją z dnia 27 marca 2003 r. dokonanej ustawą o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ) między innymi w związku z przepisem art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t. j. Dz. U. Nr 142 poz. 1591 z 2001 r. ze zm. ) z powodu nie wykazania przez inwestora w toku postępowania administracyjnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie jakiego dotyczą zaskarżone decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Powołując się na powyższe naruszenie zgłoszono w oparciu o przepisu art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ( Dz. U. Nr 153 poz 1271 ze zm .) wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i po rozpoznaniu skargi uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2003 r. jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] sierpnia 2003 r. Zgłoszono również alternatywny wniosek uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W motywach skargi kasacyjnej podkreślono , że prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego , przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych .W rozpoznawanej sprawie w toku postępowania zawarta została umowa na podstawie art. 710 k.c. o bezpłatne używanie gruntu miejskiego na czas określony . W takiej sytuacji jak zaznaczono obiekty budowlane objęte pozwoleniem na budowę powinny mieć charakter czasowy. Jednakże zrealizowane obiekty w tym przebudowa związanej z nim infrastruktury podziemnej , wskazują zdaniem skarżącej na to , że nie są one tymczasowe natomiast wybudowano je na trwałe . Fakt zawarcia umowy użyczenia na czas określony jest dowodem na próbę obejścia przepisów ustawy o samorządzie gminnym . Użyczenie gruntu miejskiego na cele budowlane bez określenia , że budowa ta ma charakter czasowy , przewidziany na czas nie dłużej niż trzy lata jest naruszeniem zasady uzyskania zgody Rady Miasta, wyrażonej w formie uchwały Rady , na dysponowanie nieruchomością gminy . Rada Miasta nie określiła w myśl art. 18 ust 2 pkt 9 a ustawy o samorządzie gminnym zasad dysponowania gruntem miejskim na okres ponad trzy lata .Tym samym dla skuteczności przekazania inwestorowi przedmiotowej działki pod budowę w tym konkretnym przypadku konieczne jest podjęcie stosownej uchwały. Zdaniem skarżącej pozwolenie na budowę w tej sprawie obejmowało również inną działkę o nr [...] a zmiana w ewidencji gruntów, która nastąpiła w 2002 r. bez udziału w postępowaniu skarżącej miała na celu przygotowanie i ułatwienie zajęcia pod parking i śmietnik również działki o nr [...] z jednoczesnym uniknięciem (jak określono - tylko na papierze) bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości skarżącej z nieruchomością objętą pozwoleniem na budowę. Wojewoda Lubelski w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia . W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2)naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to ,że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny . Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącej K. B. oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt. 1 ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego . Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd .Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego , który nie był zastosowany w sprawie czyni nieskuteczny zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania .( porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r poz. 11. ). Uczyniony w skardze kasacyjnej K. B. zarzut naruszenia prawa materialnego art. 3 pkt. 11 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 ze zm. ) w związku z art. 18 ust.2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. Nr 142 z 2001 r. poz. 1591 ze zm. ) zmierza do wykazania , iż organy architektoniczno- budowlane udzieliły [A] - Spółce z o.o. w Lublinie pozwolenia na budowę parkingu na 5 stanowisk postojowych wraz z infrastruktura z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów albowiem inwestor nie wykazał się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ze stanowiskiem skarżącej w okolicznościach tej sprawy nie można się zgodzić . Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 27 marca 2003 r. dokonanej ustawą o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80 , poz. 718 ) - pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu kto w szczególności wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane . Pojęcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyjaśnione natomiast zostało w art. 3 pkt. 11 cytowanej wyżej ustawy Prawo budowlane a rozumie się przez to tytuł prawny wynikający z prawa własności , użytkowania wieczystego , zarządu , ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego , przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Jak wynika z lektury akt przedmiotowej sprawy inwestor składając wniosek o wydanie decyzji o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przedstawił organom architektoniczno - budowlanym umowę użyczenia gruntu podpisaną w dniu [...] lipca 2003 r. pomiędzy Gminą Lublin a [A] - Spółką z o.o. w Lublinie . W § 1 tej umowy zapisani , iż użyczający ( właściciel terenu - Gmina Lublin ) oddaje Biorącemu do bezpłatnego użyczenia grunt miejski położony w Lublinie przy ul. [...], stanowiący część działki nr [...] (obr. ..., ark ...) pod realizacje parkingu na pięć stanowisk dla pracowników i interesantów [A]. Umowę zawarto na okres określony od dnia 3 lipca do 31 grudnia 2003 r. co statuował § 1 pkt. 2 tej umowy . Umowa powyższa użyczenia jest umową cywilną ( art. 710 – 719 k.c.), której celem jest uregulowanie nieodpłatnego korzystania z cudzych rzeczy .Ponad wszelką wątpliwość jest to umowa zobowiązująca , realna a dochodzi do skutku poprzez wydanie rzeczy .Tym samym przedmiotowa umowa użyczenia jako wynikająca ze stosunku zobowiązaniowego jest niewątpliwie tym tytułem prawnym o jakim mowa w art. 32 ust 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej wskazaną wyżej ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Dlatego też skoro inwestor w tej sprawie legitymował się powyższą umowa użyczenia i w okresie jej ważności organy obu instancji podejmowały swoje rozstrzygnięcia to brak jest jakichkolwiek podstaw by kwestionować tytuł prawny [A] - Spółki z o.o. w Lublinie do terenu przy ul. [...] stanowiącej część działki nr [...], jak i pełne prawo wykorzystania tejże nieruchomości wraz z prawem jego zabudowy. Podkreślić w tym miejscu należy , że zarówno organy architektoniczno – budowlane orzekające w tym postępowaniu jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mogły badać prawidłowości zawartej umowy cywilnej - bezpłatnego użyczenia gruntu miejskiego albowiem jedynym uprawnionym organem do ewentualnego skutecznego jej podważenia jest sąd powszechny (Sąd cywilny). Umowa cywilna nie może być kwestionowana w ramach postępowania administracyjnego. Również Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonywać oceny prawidłowości zawarcia umowy użyczenia z dnia [...] lipca 2003 r. oraz prawidłowości czynności towarzyszących zawarciu tej umowy co wiąże się z zarzutem kasacyjnym naruszenia przez Gminę Lublin przepisu art. 18 § 2 pkt. 9 ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego też uczyniony zarzut naruszenia powyższej normy ustawy o samorządzie gminnym jest całkowicie nieusprawiedliwiony w okolicznościach przedmiotowej sprawy . Z przytoczonych wyżej względów skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) , gdyż nie ma ona usprawiedliwionych podstaw .