II GSK 495/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P T od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2876/10 w sprawie ze skargi P T na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę P. T. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 14 października 2010 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności do gruntów rolnych. Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że Prezes ARiMR decyzją z dnia 12 sierpnia 2010 r. ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych za rok 2007 w wysokości 3.707, 52 zł. Organ wyjaśnił, iż w toku postępowania ustalono, że uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych, przyznana stronie decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. S z 10 stycznia 2008 r. została w dniu 6 lutego 2008 r. przelana na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Jednakże w związku z unieważnieniem powyższej decyzji przez Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w K, Kierownik Biura Powiatowego wydał w dniu 5 marca 2010 r. decyzję, którą odmówił przyznania tej płatności na rok 2007. Z powodu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której strona otrzymała uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych na rok 2007 organ uznał, że utraciła ona uprawnienie do uzyskania tej płatności na rok 2007, w związku z czym środki przekazane na jego rachunek w dniu 6 lutego 2008 r. zostały pobrane nadmiernie. Prezes ARiMR, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 14 października 2010 r. utrzymał w mocy własną z dnia 12 sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu organ podkreślił, że skoro decyzja Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w K. z dnia 31 maja 2010 r. stała się decyzją ostateczną, obowiązkiem Prezesa ARiMR stało się wypełnienie dyspozycji zawartej w art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.), dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004. Dla oceny zasadności ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności do gruntów rolnych za rok 2007 decydujące znaczenie miało ustalenie, czy uzyskane przez stronę płatności do gruntów rolnych na rok 2007 są "nienależne" w rozumieniu art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Organ wskazał, że Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w K. decyzją z dnia 12 stycznia 2010 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, na mocy której stronie przyznano płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości 6.255,53 zł. Natomiast w nowej decyzji z dnia 5 marca 2010 r. (utrzymanej w mocy decyzją z dnia 31 maja 2010 r.). Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał stronie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości 2.548,01 zł, w tym 2.548,01 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Zatem środki, które w rzeczywistości zasiliły rachunek bankowy strony z powyższego tytułu podlegają w części zwrotowi jako płatność "nienależna". Prezes ARiMR wskazał, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 10 stycznia 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, zatem wykluczone jest zaistnienie przesłanki polegającej na tym, że “błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika" w rozumieniu art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Ponadto, jak wskazał organ, rolnik podpisał oświadczenie, że zna zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej oraz podpisał zobowiązanie do niezwłocznego informaowania na piśmie ARiMR m.in. o każdym fakcie, który miał wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności oraz pomocy objętych wnioskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że nie naruszono dyspozycji art. 136 k.p.a. i nieuprawniony jest zarzut skarżącego, że nie organ nie przeprowadził "jakiegokolwiek postępowania dowodowego celem uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie". Skarżący – ani na etapie postępowania odwoławczego ani w fazie postępowania sądowego – na żadne dowody nie wskazuje, ani też ich nie przedstawia. Dlatego też nie przeprowadzono uzupełniającego postępowania dowodowego. Sąd nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez błędną jego wykładnię. Decyzję kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 23 marca 2007 r. w zakresie przyznania za rok 2006 "Uzupełniającej Płatności Obszarowej w wysokości 0,00 zł", należy odczytywać w powiązaniu z treścią uzasadnienia. Z niego zaś wynika: "Z uwagi na fakt, że różnica między obszarem zadeklarowanym do UZP a obszarem faktycznie kwalifikującym się do jej przyznania wynosi 20,59% nie przyznaje się płatności w danym roku". Skarżący zatem nie może zasadnie twierdzić, że otrzymał płatność w wysokości 0,00 zł, gdy w rzeczywistości został jej faktycznie pozbawiony – co wynika z cytatu i logicznej wykładni rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Skoro zaś zadeklarował w złożonym wniosku za rok 2006, że znane mu są zasady przyznawania płatności do gruntów rolnych, a w 2007 r. zobowiązał się do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, to z tych zapewnień skarżący powinien się wywiązywać. Z motywów decyzji dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 10 stycznia 2008 r. wynika, że skarżącemu w roku referencyjnym 2006 nie przyznano płatności uzupełniającej do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach rolnych, co stanowi jeden z warunków przyznania płatności w latach następnych, w tym na rok 2007. Ta okoliczność jest na tyle istotna i ewidentna, że rolnik ową nieprawidłowość mógł z łatwością dostrzec i omyłkę organu z łatwością wychwycić zrzekając się nieprawidłowo przyznanej płatności za rok 2007. Sąd nie zgodził się, że naruszono treść art. 8 k.p.a. poprzez przerzucenie całkowitej odpowiedzialności za wadliwe działanie organów ARiMR na skarżącego oraz obarczenie go wyłączną winą i negatywnymi konsekwencjami finansowymi. Sąd wyjaśnił, że skarżący uniknął by obowiązku zwrotu gdyby ów ewidentny błąd dostrzegł i wskazał na zaistniałe uchybienie właściwemu organowi. Piotr Tomasiak zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego oraz zasadzenia od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1.1. naruszenie art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 r. poprzez uznanie, że błąd popełniony przez organ mógł, być wykryty przez rolnika, 1.2. naruszenie przepisów procedury mających wpływ na wynik sprawy, tj.: 1.2.1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. lit. c przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy art. 107 § 3 k.p.a., niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności niepopartego żadnymi czynnościami wyjaśniającymi lub dowodami przyjęcia, że skarżący miał dostateczną wiedzę, aby wykryć błąd pracowników organu i dokonać zwrotu przyznanych mu dopłat, 1.2.2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 106 § 3 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo i czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej poprzedzić należy porządkowymi uwagami nie pozostającymi bez wpływu na ocenę skuteczności zarzutów stawianych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje więc ponownie sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych – istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zarzuty skargi kasacyjnej, jak wynika z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej granicami, muszą być precyzyjnie określone przez wnoszącego ten środek odwoławczy. Z art. 176 p.p.s.a. wynika między innymi, iż skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, a także wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Określenie podstaw kasacji i ich uzasadnienie powinno obejmować wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając art. 176 w związku z art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., wyjaśnić należy więc, że zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego albo zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany (por. np.: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1650/11; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I FSK 1326/11), zaś w zakresie odnoszącym się do naruszenia przepisów postępowania wykazanie i wyjaśnienie potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżanego wyroku, powinien zachować więc dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem upoważniony do stawiania jakichkolwiek hipotez i prowadzenia rozważań co do możliwego kierunku i zakresu zaskarżenia wyroku sądu pierwszej instancji. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie w pierwszej kolejności zarzucił naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. lit. c przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy art. 107 § 3 k.p.a., niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności niepopartego żadnymi czynnościami wyjaśniającymi lub dowodami przyjęcia, że skarżący miał dostateczną wiedzę, aby wykryć błąd pracowników organu i dokonać zwrotu przyznanych mu dopłat. Zarzut ten nie może odnieść zamierzonego przez kasatora skutku. Zasadnie bowiem Sąd I instancji zaakceptował rozstrzygnięcie organów i postępowanie, które do tego rozstrzygnięcia doprowadziło. Prawidłowo ustalono stan faktyczny niezbędny do merytorycznego załatwienia sprawy, a skarga kasacyjna nie wskazuje jakich to czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy organ nie podjął. W uzasadnieniu zacytowanego zarzutu strona podnosi jedynie, że żadnymi czynnościami wyjaśniającymi ani dowodami nie poparto twierdzenia, że skarżący miał dostateczną wiedzę, aby wykryć błąd organu. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, w zaskarżonej decyzji wyjaśniono bowiem, z jakich faktów organ wywiódł, że błąd mógł zostać wykryty przez rolnika. Wskazano, że decyzja z 10 stycznia 2008 r. w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc na skutek pomyłki. Na mocy tej organ przyznał skarżącemu "na rok 2007 r. płatność uzupełniającą do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, w przypadku gdy w 2006 r. strona nie otrzymała płatności uzupełniającej do powierzchni traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych." Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję zasadnie zwrócił uwagę, że skoro skarżącemu w roku referencyjnym 2006 nie przyznano płatności uzupełniającej do powierzchni użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach rolnych, to tym samym nie było podstaw przyznania płatności w latach następnych, w tym za rok 2007. Ta okoliczność jest na tyle istotna i ewidentna, że rolnik ową nieprawidłowość mógł z łatwością wychwycić zrzekając się niezasadnie przyznanej płatności za rok 2007. Ponadto organ wskazał, że w złożonym wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 skarżący podpisał oświadczenie, że zna zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie pomocy oraz podpisał zobowiązanie do niezwłocznego informowania ARiMR między innymi o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmiernie przyznane płatności oraz pomocy objętych wnioskiem o przyznanie pomocy. Z powyższego organ wywiódł, że skarżący znał zasady przyznawania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych na rok 2007, a w konsekwencji był w stanie wykryć pomyłkę ARiMR. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy w sposób właściwy dokonały ustaleń odnośnie możliwości wykrycia błędu przez rolnika, a swoje stanowisko uzasadniły w sposób jasny i wyczerpujący, co musiało się spotkać się z akceptacją Sądu I instancji. Kasator zarzucił również zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 106 § 3 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo i czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Powołany przez autora skargi kasacyjnej art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zacytowany przepis został jedynie wymieniony w petitum skargi kasacyjnej, jednakże autor rozpoznawanego środka zaskarżenia nie wskazał jaki dowód uzupełniający powinien zostać przeprowadzony przez Sąd I instancji, jakie istotne wątpliwości wymagały jego przeprowadzenia, i jaki wpływ na wynik sprawy miało naruszenie tego przepisu. W związku z tym zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. uchyla się spod kontroli kasacyjnej, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia, gdyż skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych (por. wyroki NSA: z dnia z dnia 26 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1436/04, Lex nr 236857; z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt FSK 383/05, Lex nr 187517). Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wyjaśniając motywy postawienia zarzutu naruszenia powołanego przepisu skarżący wskazał, że uzasadnienie wyroku WSA powinno "zawierać ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organy. Niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd I instancji, a które nie." Odnosząc się do tego stanowiska należy stwierdzić, że stan sprawy został przedstawiony przez WSA prawidłowo, Sąd ten w pełni zaakceptował ustalenia dokonane przez organ wydający zaskarżoną decyzję i przedstawił je w swoim uzasadnieniu w sposób jasny i klarowny, a tym samym umożliwiający dokonanie kasacyjnej kontroli. Skarżący uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazał również, że naruszenie to było wynikiem przyjęcia przez WSA stanu faktycznego, który organ ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny. Odnosząc się do powyższego twierdzenia godzi się wyjaśnić, że kwestionowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji, jak również twierdzenie, że Sąd I instancji wadliwie zaakceptował przyjęty w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny sprawy, nie może skutecznie nastąpić z powołaniem się na art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak to już bowiem zostało wskazane przepis ten dotyczy niezbędnych elementów uzasadnienia wyroku. Niezasadny jest również podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 r. poprzez uznanie, że błąd popełniony przez organ mógł być wykryty przez rolnika. Art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 stanowi, że obowiązek dokonania zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu, lub innego organu, oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga zatem spełnienia łącznie dwóch wymienionych w tym przepisie przesłanek. Po pierwsze: płatność dokonana musi być na skutek błędu organu, po drugie: błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonując subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod wskazany przepis prawa materialnego zasadnie uznał, że nie może on mieć zastosowania w sprawie i w tym kontekście przypomniał, że skarżącemu w roku referencyjnym 2006 nie przyznano płatności uzupełniającej do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach rolnych, co stanowi jeden z warunków przyznania płatności w latach następnych, w tym na rok 2007. Skoro skarżący zadeklarował w złożonym wniosku za rok 2006, że znane mu są zasady przyznawania płatności do gruntów rolnych, a w 2007 r. zobowiązał się do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, to z tych zapewnień skarżący powinien się wywiązywać. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że wskazana okoliczność jest na tyle istotna i ewidentna, że rolnik ową nieprawidłowość mógł z łatwością dostrzec i omyłkę organu z łatwością wychwycić. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.