II SA/Bk 509/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 01 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie o ustalenie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego B. C. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy J., decyzją z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej na części działek oznaczonych numerami geodezyjnymi [...], położonych w R., gm. J. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Powyższa decyzja uzyskała walor ostateczności. Pismem z dnia 20 stycznia 2011 r., B. C. (dalej powoływany także jako Skarżący) zwrócił się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, wskazując że decyzja została wydana bez pozwolenia wodno-prawnego oraz, że na mapie geodezyjnej nie uwzględniono jego obory wzniesionej w 2006 r. na sąsiadującej z terenem inwestycji działce [...]. Skarżący wskazał także, że fragment drogi, która ewentualnie prowadzić ma do terenu inwestycji zaprojektowana została na działce stanowiącej jego własność. Końcowo zaznaczył, że inwestor rozpoczynając roboty budowlane we własnym zakresie zmienił nawierzchnię drogi gminnej, uszkadzając tym samym urządzenia drenażowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., orzekające w składzie - A. B., B. K. i K. K., decyzją z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji. Kolegium uznało, że brak jest dowodów wskazujących, że powyższa decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa bądź wytępienia innych wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, których istnienie obligowałoby Kolegium do stwierdzenia jej nieważności. Skarżący nie zgadzając się z wydaną decyzją złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując iż decyzja Wójta Gminy J. rażąco narusza art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez dopuszczenie dokonania podziału nieruchomości rolnej na działki o powierzchni mniejszej niż 0,30 h, a także wydanie decyzji wobec nieruchomości, dla której przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze i nieleśne. Ta ostatnia wada oznacza, iż wydano decyzję pomimo nie spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 w/w ustawy, a konkretnie pkt 4 w/w przepisu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., orzekające w składzie D. K., R. S. i B. K., decyzją z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję, stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...] w części określającej skutki prawne tej decyzji (pkt 10 rozstrzygnięcia) i w tym zakresie umorzyło postępowanie jako bezprzedmiotowe oraz odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wójta Gminy J. w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium dostrzegło w decyzji Wójta Gminy J. przejaw naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym, jednakże uznało, iż one same nie są wystarczające do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Zdaniem Kolegium nie można bowiem wykluczyć, że mamy do czynienia jedynie z niedopatrzeniem urzędniczym, a takie naruszenie uzasadnia uchylnie decyzji jedynie w zwykłym postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym, nie zaś w trybie nadzwyczajnym. Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, właściwe organy nie mają uprawnień do przeprowadzenia ponownie postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności, jakie powinny być ustalane w zwykłym postępowaniu. Tym niemniej, Kolegium uznało, iż skarżona decyzja w pkt 10 rozstrzygnięcia, ustalająca stawkę procentową opłaty jednorazowej, jaką będą zobowiązani ponieść właściciele nieruchomości, dla których ustalone zostały warunki zabudowy, jeżeli zbędą należący do nich grunt, w ciągu 5 lat, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna, została wydana bez podstawy prawnej. Kolegium, powołując się utrwalona linie orzecznictwa wskazało, iż brak jest podstaw prawnych do ustalania tej opłaty w decyzji o warunkach zabudowy. Na powyższą decyzję Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją wydanie decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2011 r., a także stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] marca 2010 r. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez nieuwzględnienie, iż decyzja Wójta Gminy J. z dnia [...] marca 2010 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa w szczególności poprzez naruszenie: art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) polegającym na dopuszczeniu możliwości podziału części działek o nr [...] w wyniku którego powierzchnia powstałych po podziale działek powinna wynosić minimum 1300 m², zaś przepisy wskazują, że niedopuszczalny jest podział działek rolnych na działki o powierzchni poniżej 0,30 ha; - art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez ustalenie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu przeznaczonego pod budynki mieszkalne przy jednoczesnym nie spełnieniu warunków określonych w przedmiotowym przepisie oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w szczególności poprzez nie wyznaczenie obszaru analizowanego, - art. 28 Kpa poprzez nie zapewnienie udziału w przedmiotowym postępowaniu, - art. 7 w zw. z art. 77 Kpa wskutek nie zebrania i nie rozważenia całego materiału dowodowego w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej w skrócie jako p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie musi, dokonując legalności zaskarżonej decyzji, ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale ma obowiązek z urzędu uwzględnić wadliwości kontrolowanego aktu. Zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, albowiem została wydana z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Naruszonym przepisem proceduralnym dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jest przepis art. 27 § 1 "a" kpa, który stanowi, że członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Przepis powyższy został dodany do kodeksu postępowania administracyjnego przez ustawę z dnia 24 września 2009 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2009r. Nr 195, poz. 1501) i zaczął obowiązywać z dniem 8 grudnia 2009 r. Wprowadzenie cytowanej regulacji było wykonaniem obowiązku dostosowania systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. P 57/07 stwierdzającego niezgodność z Konstytucją art. 24 § 1 pkt 5 kpa w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa w zakresie, w jakim nie wyłączał członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Bezwzględny nakaz wyłączenia z udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tego członka samorządowego kolegium odwoławczego, który uczestniczył w wydaniu zaskarżonej decyzji, obowiązywał w okresie kontrolowanego postępowania administracyjnego, wszczętego żądaniem z dnia z 20 stycznia 2011 r. Tymczasem mimo opisanego wyżej nakazu, w kontrolowanym przez sąd postępowaniu, zarówno w składzie Kolegium rozpatrującym żądanie po raz pierwszy (w pierwszej instancji), jak i w składzie Kolegium rozpatrującym sprawę z wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, uczestniczył ten sam członek – pani B. K. Taki stan sprzeczny jest z treścią art. 27 § 1 "a" kpa. Prezentowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd znajduje potwierdzenie w wyrokach tutejszego Sądu m. in. z 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 91/11 oraz wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Go 136/11, Lex 795658). Opisane wyżej naruszenie przepisu kodeksu postępowania administracyjnego stanowi ustawową podstawę wznowienia postępowania administracyjnego opisaną art. 145 §1 pkt 3 kpa, zgodnie z którym wznawia się postępowanie administracyjne, jeżeli decyzja ostateczna została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 kpa. Dostrzeżenie zaś przez sąd administracyjny naruszenia w postępowaniu administracyjnym prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, jest przesłanką do uchylenia decyzji bez badania, czy to naruszenie prawa miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy (vide: treść art. 145 § 1 p.p.s.a.). W tym miejscu zaakcentować należy, iż omawiana przesłanka wyłączenia członka kolegium nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Jak stwierdził bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1321/05 (Lex 317405), dyspozycja art. 145 § 1 pkt 1 lit. b). p.p.s.a. ma na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego. W przepisie tym chodzi o jakiekolwiek naruszenie prawa, a jedynym ograniczeniem jego zastosowania jest to, czy naruszenie określonej normy daje podstawy do wznowienia postępowania. Tym samym ustawodawca wskazuje, że realizacja zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kpa. jest wartością wyższą niż przestrzeganie innej zasady ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa, czyli zasady trwałości decyzji administracyjnej. W konsekwencji opisanego wyżej naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. przepisu art. 27 § 1 "a" kpa, musiało zatem dojść do uchylenia decyzji Kolegium wydanej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Charakter wskazanego naruszenia procedury, nie pozwala sądowi administracyjnemu na merytoryczne odniesienie się do treści decyzji i zarzutów skargi. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być bowiem rozpoznany przez właściwy skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego, któremu sąd nie może przedwcześnie "narzucić" sposobu rozstrzygnięcia, gdyż stanowiłoby to pogwałcenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd zwraca przy tym uwagę, że w związku z wejściem w życie od dnia 11 kwietnia 2011 r. ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18) i zmianie brzmienia art. 24 § 1 pkt 5 kpa, Kolegium winno rozważyć zmianę całego składu orzekającego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. W pkt 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz Skarżącego orzeczono w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 1 w/w ustawy. Do kosztów zaliczono uiszczony wpis sądowy w wysokości 200 zł.