II GSK 521/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Myślińska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2232/11 w sprawie ze skargi M. G. na czynność Burmistrza Miasta M. M. z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji dla palcówek przedszkolnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną [...] w dniu [...] września 2011 r. wniosła skargę na czynność Burmistrza Miasta [...] z [...] lipca 2011 r., znak [...] polegającą na zmianie z mocą wsteczną wysokości dotacji na jednego ucznia niepublicznego przedszkola w roku 2011 oraz potracenia powstałej w związku z tym ,,nadpłaty" dokonanej na skutek nowego przeliczenia wysokości dotacji dla niepublicznego przedszkola. Czynności tej zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty z 7 września 1991 r. (Dz. U. Nr 256, poz. 2572 ze zm.: dalej: u.s.o.), a także § 4 pkt 3 uchwały nr XXX/252/09 z dnia 15 czerwca 2009 r. Rady Miasta Mińsk Mazowiecki w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkól i innych placówek oświatowych prowadzonych na terenie Miasta Mińsk Mazowiecki przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania oraz § 4 pkt 5 uchwały nr IV/30/11 z dnia 28 marca 2011 r. Rady Miasta Mińsk Mazowiecki o tym samym tytule, poprzez ich błędną wykładnię. W związku z tym ponownie przeliczono wysokość kwoty dotacji należnej niepublicznym przedszkolom z uwzględnieniem liczby dzieci z publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, podczas gdy w cyt. przepisach stanowi się wyłącznie o dzieciach z publicznych przedszkoli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem z 1 grudnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2232/11 – działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.) odrzucił skargę [...] na czynność Burmistrza Miasta [...] z [...] lipca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia podstaw naliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., sądy administracyjne są uprawnione do kontroli działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na inne niż wymienione w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa oraz w sprawach, których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (§3). Czynność Burmistrza Miasta [...] polegająca na ustaleniu podstawy naliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli nie należy do żadnej z ww. form działania administracji publicznej. Sąd podniósł, że przepisy cyt. ustawy o systemie oświaty nie przewidują załatwienia spraw dotacji w formie decyzji administracyjnej, postanowienia bądź jakiegokolwiek innego aktu lub czynności. Skarżącej przysługuje określone w art. 90 u.s.o. prawo do otrzymania podmiotowej dotacji z tytułu prowadzenia niepublicznego przedszkola, a zasady udzielania tej dotacji określają przepisy art. 90 ust.1 i 2b u.s.o. oraz ustalony na podstawie art. 90 ust. 4 cyt. ustawy uchwałą rady gminy tryb udzielania i rozliczania dotacji. Złożenie przez prowadzącego przedszkole niepubliczne wymaganego wniosku oraz wskazanie wymaganych danych co do liczby dzieci uczęszczających do przedszkola skutkuje dla wójta, jako organu wykonawczego gminy, obowiązkiem obliczenia należnej dotacji i wypłacenia jej osobie uprawnionej. Ta czynność techniczna o charakterze księgowo-rachunkowym nie jest w ocenie Sądu czynnością przewidzianą w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji nie ma zastosowania możliwość zaskarżenia tej czynności organu na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. W ocenie WSA, skarga [...] dotyczy w istocie przekazania przez Burmistrza dotacji za rok 2011 w związku z jej ostatecznym rozliczeniem dla niepublicznego przedszkola. W myśl art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, m.in. niepubliczne przedszkola dostają dotacje z budżetu gminy. Zgodnie z art. 90 ust. 4 cyt. ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, uwzględniając w szczególności podstawę jej obliczania i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, t.j. w rada miejska, wypełniła obowiązek wynikający z art. 90 ust. 4 u.s.o. wydając poszczególne uchwały. Ani w przepisach tej ustawy ani w innych aktach prawnych nie ustanowiono dla wójta gminy (burmistrza) obowiązku wydania aktu (zarządzenia), którym określałby prawa i obowiązki w zakresie dotacji przewidzianych w ustawie o systemie oświaty. Stanowienie aktów prawa miejscowego przez gminę może nastąpić wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Brak upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego w danej materii oznacza, że nie podlega ono regulacji w tej formie prawnej. Upoważnienia takiego nie można domniemywać, ani wyprowadzać w drodze wykładni. W ustawie o systemie oświaty nie przewidziano upoważnienia do wydania przez wójta aktu prawnego w przedmiocie ostatecznego rozliczenia dotacji przekazanej dla niepublicznego przedszkola. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżąca domaga się w istocie wypłacenia dotacji w wysokości określonej w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] , a nie w wysokości wyrażonej piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] . Skarga jest zatem żądaniem zapłaty, a spór dotyczy wysokości należnych za poszczególne lata dopłat. Kwestionuje przy tym określone przez burmistrza stawki przeliczeniowe za każde dziecko. Zagadnienie wysokości dotacji nie podlega rozstrzygnięciu w ramach skargi skierowanej do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu wypłacenie dotacji w niepomniejszonej kwocie jest w istocie roszczeniem o zapłatę, które należałoby dochodzić przed sądem powszechnym, a nie w postępowaniu przed sądem administracyjnym. O dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym decyduje bowiem podstawa prawna wskazana przez powoda, natomiast stwierdzenie w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym, że uprawnienie strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie tego uprawnienia, jeżeli organ nie wykona świadczenia przed sądem powszechnym. Wobec tego rozpoznanie przedmiotowej skargi nie należy do właściwości sądów administracyjnych (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). [...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz "pozostawienie temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach procesu za instancję odwoławczą". Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania a mianowicie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu, że niezgodne z prawem obniżenie przez organ wysokości dotacji należnej z mocy prawa dla podmiotu prowadzącego przedszkole niepubliczne nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień wynikających z przepisów prawa, która podlega kontroli przez sądy administracyjne. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że celem jej skargi było dokonanie przez Sąd kontroli niezgodnego z prawem działania organu, który w sposób sprzeczny z treścią art. 90 ust. 2b cyt. ustawy o systemie oświaty rozszerzył zakres podstawy obliczenia dotacji. W konsekwencji organ bezprawnie zaniżył jej wysokość. Kasator podniósł, że zmniejszenie wysokości dotacji było czynnością z zakresu administracji publicznej skierowaną do konkretnego podmiotu, jak również dotyczyła ona uprawnienia skarżącej do otrzymywania należnej jej dotacji w pełnej wysokości. W ocenie autora skargi kasacyjnej dotacje podobnie jak subwencje, podatki, cła, opłaty i dopłaty należą do prawa finansowego publicznego, które są elementem prawa administracyjnego. Dotacja nie jest elementem prawa cywilnego. Przepisy prawa administracyjnego określają podmiot, który może otrzymać dotację a także podmiot, który ma wypłacać dotację. Jej wysokość jest również ściśle określona przez przepisy prawa administracyjnego. Nie sposób zatem tak określonej dotacji zakwalifikować jako elementu prawa cywilnego, ponieważ podmiot otrzymujący dotację nie może w żaden sposób jej renegocjować i indywidualnie ustalać. Zatem postępowanie w niniejszej sprawie winno oprzeć się o procedurę administracyjną i zakończyć wydaniem decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej poza nieważnością postępowania, która bierze pod rozwagę z urzędu, a która w niniejszej sprawie nie występuje. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nie może zostać uznane (jak żąda tego skarżąca) za decyzję administracyjną, gdyż w omawianej sytuacji prawo nie przewiduje wydania takiego rozstrzygnięcia. Na wstępie należy zauważyć, że w petitum skargi [...] podniosła, że "składa skargę na czynność bezzasadnej zmiany z mocą wsteczną wysokości dotacji na jednego ucznia niepublicznego przedszkola w roku 2011 oraz potrącenia powstałej w związku z tym nadpłaty, dokonanej na skutek nowego przeliczenia wysokości dotacji dla niepublicznego przedszkola". Czynności Burmistrza Miasta [...] z [...] lipca 2011 r., zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty z 7 września 1991 r., a także § 4 pkt 3 uchwały nr XXX/252/09 z dnia 15 czerwca 2009 r. Rady Miasta Mińsk Mazowiecki w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkól i innych placówek oświatowych prowadzonych na terenie Miasta Mińsk Mazowiecki przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania oraz § 4 pkt 5 uchwały nr IV/30/11 z dnia 28 marca 2011 r. Rady Miasta Mińsk Mazowiecki o tym samym tytule, poprzez błędną wykładnię, w wyniku czego przeliczono ponownie wysokość kwoty dotacji należnej niepublicznym przedszkolom z uwzględnieniem liczby dzieci z publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, podczas gdy w przepisach tych mowa jest wyłącznie o dzieciach z publicznych przedszkoli. W konsekwencji tak przedstawionego przedmiotu skargi należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż w istocie jest nim ustalenie nowych podstaw naliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli. Trafnie również WSA przyjął, że skarga jest żądaniem zapłaty, a spór dotyczy wysokości dopłat za poszczególne lata. Kwestionując określone przez Burmistrza Miasta [...] stawki przeliczeniowe na każde dziecko, [...] zgłasza faktycznie roszczenie o zapłatę. Czynność Burmistrza Miasta [...] wyrażona w piśmie z [...] lipca 2011 r., polegająca na wyliczeniu dotacji dla konkretnego niepublicznego przedszkola nie należy do żadnej z form działania administracji publicznej. Przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują rozstrzygnięcia spraw dotacji w formie decyzji administracyjnej, postanowienia, bądź jakiegokolwiek innego aktu lub czynności. Tryb udzielania i rozliczania dotacji ustala rada gminy w formie uchwały, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji (art. 90 ust. 4 u.s.o.). Z akt sprawy nie wynika aby uchwała, którą wykonywał Burmistrz Miasta [...] była zaskarżona. Złożenie przez prowadzącego niepubliczne przedszkole wniosku oraz wskazanie wymaganych danych, co do liczby dzieci uczęszczających do przedszkola skutkuje dla organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza) obowiązkiem obliczenia należnej dotacji i wypłacenia jej osobie uprawnionej (konkretyzacja wysokości dotacji). Dotacja dla placówki przedszkolnej jest iloczynem liczby jej wychowanków i kwoty nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki, w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Ta stricte techniczna czynność o charakterze księgowo-rachunkowym nie kwalifikuje się jako czynność określona przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez którą rozumie się konkretną czynność materialno-prawną z zakresu administracji publicznej, podjętą m.in. przez organ administracji samorządowej, stanowiącą władcze rozstrzygnięcie organu w indywidualnej sprawie, dotyczącą stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (tak: NSA w postanowieniu z 26 stycznia 2011 r., II GSK 98/10, orzeczenie dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sądowa kontrola przestrzegania prawa ma ograniczony charakter; są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie, i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Taki charakter kontroli wynika przede wszystkim z przepisów wyznaczających zakres właściwości sądów administracyjnych, a także przesłanek określających dopuszczalność skargi oraz granice postępowania sądowoadministracyjnego. Podzielając pogląd Sądu pierwszej instancji, że sprawa z uwagi na przedmiot nie należy do właściwości sądu administracyjnego należało oddalić skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w związku z art. 160 i art. 193 p.p.s.a.