II OSK 1738/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 395/10 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu oddala skargę kasacyjną. II OSK 1738/10 U z a s a d n i e n i e Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. VII SA/Wa 395/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie odmowy uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji własnej tego organu z dnia [...] kwietnia 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę trzech budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz budynku wolnostojącego na działce nr ewid. [...]/[...] przy ul. G. [...] w Warszawie - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, iż organ odwoławczy powołując się na art. 145 ( 1 kpa i art. 149 kpa wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nastąpiło wznowienie postępowania na wniosek skarżącego podnoszącego, że przedmiotowa decyzja dotyczy budowy w sąsiedztwie jego nieruchomości, po przeprowadzeniu merytorycznym sprawy organ I instancji stwierdził, że zainteresowanemu nie przysługiwał status strony w tym postępowaniu, bowiem działka inwestora nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Wnoszący odwołanie od decyzji organu I instancji nie wskazał żadnego przepisu prawa, który stanowi o tym, iż interes prawny skarżącego doznaje ograniczenia w zakresie zagospodarowania działki będącej jego własnością, zaś kwestie estetyczne i wpływ inwestycji na wartość jego nieruchomości nie podlegają regulacjom prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazano naruszenie art. 97 ( 1 pkt 4, art. 77 ( 1 pkt 1 i art. 7 oraz art. 107 ( 1 i 3, kpa jak też art. 28 ust. 2 , art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącego organ powinien zawiesić postępowanie z uwagi na toczące się postępowanie dotyczące wznowienia postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji. Ponadto według Prawa budowlanego interes prawny ma także właściciel działki, która nie jest położona bezpośrednio przy tej, która jest objęta pozwoleniem na budowę, bowiem pojęcie obszaru oddziaływania inwestycji należy rozumieć szeroko. Istotne jest też, że na określonym obszarze nie ma miejsc garażowych i postojowych, a samochody niszczą trawnik i ubijają grunt, który nie wchłania wód opadowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że obywatele zgodnie z Konstytucją mają prawo swobodnego dysponowania własną nieruchomością, jeżeli to nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Trudno zatem zabronić właścicielowi działki budowlanej zabudowy tej działki, jeżeli ta zabudowa jest zgodna z przepisami prawa budowlanego i nie ogranicza właściciela innej nieruchomości w zagospodarowaniu jego działki. Nabywając zatem działkę, która znajdowała się na terenie słabo zainwestowanym skarżący musiał brać pod uwagę, że zabudowa ta może być, zwłaszcza w terenie miejskim, bardziej zintensyfikowana, o ile nie będzie to naruszało przepisów prawa. Podnoszone natomiast argumenty takie jak poczucie estetyki skarżącego, czy też ewentualny spadek wartości jego działki pozostają bez wpływu na działania właścicieli sąsiednich działek. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego organ prawidłowo w ocenie Sądu I instancji uznał, że podnoszona we wniosku o wznowienie przesłanka określona w art. 145 ( 1 pkt 4 kpa nie zaistniała, bowiem skarżącemu nie przysługiwał status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, co powoduje, że prawidłowo orzeczono o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 151 ( 1 pkt 1 kpa. Kwestia toczącego się postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania odnośnie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi dla niniejszej sprawy zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ( 1 pkt 4 kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S. /wnioskodawca w sprawie o wznowienie postępowania/ zarzucając naruszenie: 1/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 ( 1 pkt 2, art. 3 ( 1 i ( 2 w zw. z art. 193, art. 133 ( 1, art. 134 ( 1 oraz art. 141 ( 4 ppsa, 2/ przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie /niezastosowanie/ przepisów: art. 7 i 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1, 2, 6 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 5 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 2, art. 4 art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 4 pkt 1 i 20-22 pkt 2, 4-8, 10, art. 22 ust. 1-2, art. 36, art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 1 pkt 1 i 8 oraz art. 3 i art. 30 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 140, 143 i 144 kc, art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 46 ust. 1 i 4, art. 47 ust. 1 pkt 1 oraz art. 49 ust. 2 i 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, art. 9 ust. 1 pkt 13 i 19 lit. a oraz ust. 2 pkt 1 lit. a i b, art. 22 ust. 1, art. 26 i 38 ust. 5, art. 39 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 4, art. 64 a ust. 1, art. 65 ust. 1 pkt 1, art. 68 ust. 1, art. 70 ust. 1, art. 81 ustawy Prawo wodne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernie przedstawia się wywody dotyczące wyobrażeń sporządzającego skargę kasacyjną profesjonalisty na temat, jak powinno być prowadzone postępowanie dotyczące niniejszej sprawy głównie w aspekcie merytorycznych zagadnień /rozpoznania istoty sprawy o pozwolenie na budowę/, nie dotyczących kwestii zasadniczej objętej rozstrzygnięciem co do tego, że w ocenie organów i Sądu I instancji nie została potwierdzona okoliczność podnoszona we wniosku o wznowienie, stanowiąca przesłankę wznowienia postępowania /art. 145 ( 1 pkt 4 kpa/. Podnosi się kwestie, które miałyby wskazywać na to, iż kwestionowane w postępowaniu wznowieniowym orzeczenie jest dotknięte nieważnością /art. 156 ( 1 pkt 4 kpa/. Według sporządzającego skargę oddalenie skargi w oparciu o art. 151 ppsa mogłoby nastąpić tylko w sytuacji wykluczenia przez sąd podstaw do jej uwzględnienia, przy czym rozwijając ten pogląd twierdzi się, że sąd powinien badać zgodność z prawem decyzji administracyjnej w zakresie zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego, a w tym w aspekcie art. 156 kpa, zaś to badanie powinno wyprzedzać badanie legalności w pozostałym zakresie, przy założeniu, iż sąd nie jest związany granicami skargi. Zaskarżony wyrok jest natomiast bardzo lakoniczny i nie zawiera ustosunkowania się do istotnych zarzutów podniesionych w skardze a uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Sąd nie wziął pod uwagę, że sposób załatwienia sprawy nie bierze pod uwagę baczenia, aby obywatel nie poniósł szkody w postępowaniu administracyjnym oraz aby była szanowana zasada zaufania do organów administracji i państwa. Błędnie nie przyznano skarżącemu statusu strony w sytuacji, gdy pomimo, iż jego nieruchomość nie sąsiaduje bezpośrednio z przedmiotową nieruchomością należącą do inwestora, to jednak pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji, na co wskazuje powołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo sądowo-administracyjne. Obszar oddziaływania "rozciąga się m. in. na ulicę G., która w obecnym stanie faktycznym stanowi miejsce parkowania dla licznych samochodów przyjeżdżających na posesję przy ul. G. [...], co wpływa na korzystanie przez skarżącego z jego nieruchomości i uniemożliwia właściwe korzystanie z ulicy". Na osiedle wprowadzono budynki przeznaczone do prowadzenia działalności gospodarczej, droga jest zajmowana na te potrzeby, wygląd i struktura nowej zabudowy odbiega od "klasycznej zabudowy osiedla", co ma niewątpliwie znaczenie dla wartości nieruchomości skarżącego i powinno być wzięte pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy. Nie wzięto też pod uwagę kwestii obowiązku poszanowania interesu osób trzecich, koniecznych urządzeń na działce inwestora, odległości budynków inwestora od zbiorników nieczystości, miejsc parkingowych i postojowych oraz prowadzenia działalności gospodarczej na działce inwestora jak też problematyki planowania i zagospodarowania terenu. Dopuszczono się uchybień /nieprawidłowości/ w budowie i eksploatacji spornych obiektów, co wpływa na interes prawny skarżącego jako "właściciela sąsiedniej nieruchomości, nie można więc odbierać skarżącemu przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu". W kwestii procesowej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że żaden organ nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym warunkiem prawidłowości każdego orzeczenia. Na rozprawę przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stawił się profesjonalny pełnomocnik skarżącego popierając skargę kasacyjną, podkreślając m. in. iż kwestia parkowania pojazdów, i inne uciążliwości przedmiotowej inwestycji w szczególności wiążą się z tym, że obecnie jest ona wykorzystywana pod działalność gospodarczą. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna, pomimo wymienienia w niej wielu przepisów tak prawa procesowego jak i prawa materialnego oraz przytoczenia szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych. Zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestią jest, czy prawidłowo Sąd I instancji zaakceptował jako wydane zgodnie z prawem rozstrzygnięcie administracyjne oparte na podstawie art. 151 ( 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podano, iż skarga dotyczy decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym, w którym wobec podania przez skarżącego w jego wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem o udzieleniu pozwolenia na budowę dla kilku budynków mieszkalnych, iż bez własnej winy został pominięty w postępowaniu, zostało wydane postanowienie o wznowieniu postępowania /art. 149 ( 1 kpa w brzmieniu mającym zastosowanie w dacie orzekania/. Postanowienie to otworzyło drogę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn /podstaw, przesłanek/ wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jednakże w kwestii rozstrzygnięcia istoty sprawy właściwy organ może procedować dopiero po uprzednim ustaleniu, że faktycznie zaistniała podstawa /przesłanka/ do wznowienia postępowania, która legła u podstaw orzeczenia postanowieniem o wznowieniu postępowania. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie co do tego, czy przesłanka wznowienia z art. 145 ( 1 pkt 4 kpa rzeczywiście miała miejsce i doszedł do przekonania, iż taka przesłana nie wystąpiła. Przepis art. 145 ( 1 pkt 4 kpa stanowi, iż wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Najpierw więc trzeba ustalić, czy rzeczywiście wniosek pochodzi od podmiotu, któremu służy przymiot strony, zaś dopiero w następnej kolejności bada się, czy faktycznie została w postępowaniu pominięta bez jej winy. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącego nie sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością objętą kwestionowanym przez niego pozwoleniem na budowę. Zasadnie więc we wznowieniowym postępowaniu administracyjnym jak i sądowo-administracyjnym uznano, że w pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych właściciel nieruchomości nie sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością objętą sporną inwestycją nie jest stroną /nie pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego/. Wszelkie okoliczności podnoszone przez skarżącego, jak spadek wartości nieruchomości, problemy powstające w trakcie realizacji inwestycji /wykonywaniu pozwolenia na budowę/ czy też eksploatacji już wybudowanych obiektów budowlanych nie mają żadnego związku z interesem prawnym skarżącego w sprawie o wydanie decyzji pozwalającej na budowę. W utrwalonym orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że problematyka wykonywania decyzji o pozwoleniu na budowę /prowadzenia budowy/, późniejszego sposobu wykorzystywania /użytkowania/ obiektów których dotyczy pozwolenie na budowę, należy do sfery interesu faktycznego, nie zaś do materii wiążącej się z interesem prawnym /obszarem oddziaływania obiektu/ nawet jeżeli dany podmiot sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji, a tym bardziej z takim, który nie leży w bezpośrednim sąsiedztwie. Nie można zwłaszcza skutecznie powoływać się na własny interes prawny /pozostawanie w obszarze oddziaływania obiektu/, jeżeli podnoszone okoliczności nie pozostają w zależności od samego rozstrzygnięcia /decyzji o pozwoleniu na budowę/. W decyzji o pozwoleniu na budowę przesądzono o kwestiach faktycznych i prawnych przedmiotowej budowy /mieszkalnych domów jednorodzinnych/ a więc to, jak były one budowane, a następnie jakie jest obecnie ich użytkowanie, pozostaje poza materią rozstrzygania w niniejszej sprawie, gdy przedmiotem wniosku jest wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę. W tym stanie rzeczy żaden z powołanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów nie mógł być naruszony, bowiem zarzuty tej skargi w istocie nie mają związku z przedmiotem sprawy. Sporządzający skargę kasacyjną profesjonalista zarówno w treści skargi kasacyjnej jak i w toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wykazał się brakiem znajomości instytucji wznowienia postępowania administracyjnego. Mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 184 ppsa.