II OSK 1739/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. i W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 96/10 w sprawie ze skargi D. W. i W. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 96/10 oddalił skargę D. W. i W. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania D. i W. W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...], stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Starosty Mińskiego z dnia [...] marca 2001 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. i R. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową (serwis i wymiana opon) oraz przyłącza energetycznego usytuowanych na działce nr [...] w M. przy ul. [...] róg ul. [...] (utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2001 r., Nr [...]) i odmawiającej uchylenia w/w decyzji Starosty Mińskiego, z uwagi na upływ pięcioletniego terminu z art. 146 § 1 k.p.a. –od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ powołał się na przepis art. 129 § 2 k.p.a. i wskazał, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, została doręczona pełnomocnikowi D. i W. W. – adw. E. O. w dniu 19 sierpnia 2009 r. Tak więc termin do złożenia odwołania od tej decyzji upływał w dniu 2 września 2009 r. Odwołanie zaś od wskazanej decyzji zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 7 września 2009 r., a zatem z uchybieniem czternastodniowego terminu. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli D. i W. W. , wnosząc o jego uchylenie i nadanie biegu odwołaniu od decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili, że wydane zostało z naruszeniem art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 40 § 3 k.p.a., z powodu błędnego ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazali, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r., , została im doręczona w dniu 26 sierpnia 2009 r., ustawowy termin do złożenia odwołania od tej decyzji upływał 9 września 2009 r. Odwołanie zaś od tej decyzji zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 7 września 2009 r., a zatem przed upływem czternastodniowego terminu do jego wniesienia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 1 marca 2010 r. D. i W. W. wskazali, że "po wydaniu decyzji Nr [...] (...) przez Wojewodę Mazowieckiego wypowiedziałem pełnomocnictwo p. mec. E. O. i zwolniłem ją od dalszych czynności. Odwołanie złożyłem sam zgodnie z pouczeniem na doręczonej decyzji i popieram wniosek o przywrócenie terminu do złożenia tego odwołania". Podczas rozprawy w dniu 23 marca 2010 r. skarżący stwierdził, że nie pamięta daty, kiedy cofnął pełnomocnictwo adwokat O. , wskazał jedynie, że nastąpiło to w formie ustnej, po otrzymaniu decyzji od Wojewody Mazowieckiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że wydane zostało ono zgodnie z prawem. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 134 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego do stwierdzenia uchybienia terminu w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione po jego upływie. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji, i co w konsekwencji wyłącza dopuszczalność jej skontrolowania w zwyczajnym postępowaniu odwoławczym. Rozpoznanie merytoryczne odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony oznaczałoby, iż organ podjął działania bez podstawy prawnej, a wydane przez niego rozstrzygnięcie dotknięte byłoby wadą nieważności, o której mowa wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis art. 129 § 2 k.p.a. przewiduje czternastodniowy termin do wniesienia odwołania. Termin ten liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia. Z regulacji art. 40 § 1 k.p.a. wynika zasada formułująca obowiązek organu doręczania pisma stronie postępowania. Nie ma ona jednakże charakteru bezwzględnego, bowiem § 2 powołanego przepisu dopuszcza wyjątek dotyczący wypadku, gdy strona ustanowiła pełnomocnika. Wówczas to istnieje wymóg doręczenia pism pełnomocnikowi. Oznacza to tym samym, iż od daty zgłoszenia się pełnomocnika procesowego strony w postępowaniu administracyjnym - doręczenia organowi administracji publicznej stosownego pełnomocnictwa - organ ten ma obowiązek zawiadamiać go o wszystkich czynnościach w sprawie oraz doręczać mu wszystkie pisma procesowe, w tym orzeczenia. Pełnomocnik powinien być zatem adresatem wszystkich pism kierowanych przez organ do strony postępowania. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. W przypadku ustanowienia pełnomocnika doręczenie pisma stronie nie rodzi żadnych skutków prawnych. Wedle poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jednoczesne doręczenie pisma stronie i pełnomocnikowi wywołuje jedynie ten skutek, że strona jest poinformowana o treści pisma, natomiast bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi (postanowienie NSA z dnia 11 marca 1997 r., I SA/Po 1333/96). Tak więc decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], została prawidłowo doręczona pełnomocnikowi D. i W. W. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się bowiem pełnomocnictwo z dnia 3 grudnia 2004 r. uprawniające adw. E. O. do działania w imieniu skarżących. Z akt sprawy nie wynika, aby przedmiotowe pełnomocnictwo zostało przez stronę odwołane przed wydaniem przez organ decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. Strona skarżąca w piśmie procesowym z dnia 1 marca 2010 r. oraz podczas rozprawy w dniu 23 marca 2010 r. wskazała, że pełnomocnictwo zostało wypowiedziane po wydaniu przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., oraz że nastąpiło to w formie ustnej. W omawianym przypadku nie ma jednakże znaczenia fakt cofnięcia pełnomocnictwa, gdyż nastąpiło to po wydaniu i przesłaniu przez organ decyzji pełnomocnikowi, który w danym momencie był jeszcze umocowany do reprezentacji swojego mocodawcy. Wypowiedzenie pełnomocnictwa skutkuje dopiero po dokonaniu zawiadomienia organu prowadzącego postępowanie. Dopóki bowiem wypowiedzenie pełnomocnictwa nie zostanie ujawnione na zewnątrz, dopóty jest ono skuteczne tylko w stosunku wewnętrznym pomiędzy mocodawcą a jego pełnomocnikiem. Wypowiedzenie pełnomocnictwa powinno się odbywać wedle zasad przewidzianych dla jego ustanowienia w procesie, a zatem w formie pisemnej albo poprzez fakt zgłoszenia odwołania pełnomocnika do protokołu. W niniejszej sprawie żadna z tych form nie została przez skarżących zachowana, oświadczenie woli nie zostało organowi zakomunikowane. Skoro więc decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r.,, została doręczona pełnomocnikowi stron w dniu 19 sierpnia 2009 r., czternastodniowy termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 2 września 2009 r. Przedmiotowe odwołanie nadano w urzędzie pocztowym w dniu 7 września 2009 r., a zatem z uchybieniem ustawowego terminu. Tym samym należy uznać zaskarżone rozstrzygnięcie za wydane zgodnie z prawem. Na marginesie Sąd wskazał, że rację ma strona skarżąca twierdząc, że nie ma przymusu adwokackiego przy wnoszeniu środków zaskarżenia od rozstrzygnięć organów, jednakże zauważyć należy, iż strona jest związana ustawowymi terminami, których bieg, w przypadku ustanowienia pełnomocnika, należy liczyć od dnia doręczenia rozstrzygnięć temu pełnomocnikowi. Jeszcze raz należy podkreślić, że fakt doręczenia stronie obok pełnomocnikowi rozstrzygnięcia wywołuje jedynie skutek informacyjny i nie ma wpływu na bieg terminów do wniesienia środków odwoławczych. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. Od powyższego wyroku D. W. i W. W. wnieśli skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości: Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 45 ust. 1, art. 63 i 77 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez zastosowanie art. 40 § 2 k.p.a., Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zarzucając: 2/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, ze ich sytuacja procesowa wynikająca z brzmienia art. 40 § 2 k.p.a. zamyka im drogę do dochodzenia naruszonych praw. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący złożyli odwołanie od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr 550/09, która została doręczona ówczesnemu pełnomocnikowi D. i W. W. w dniu 19 sierpnia 2009 r. Ta sama decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. została doręczona także skarżącym (na ich wniosek) w dniu 26 sierpnia 2009 r. wraz z pouczeniem o terminie i sposobie odwołania- termin ten upływał w dniu 9 września 2009 r. Odwołanie skarżący nadali w urzędzie pocztowym w dniu 7 września 2009 r., a zatem przed upływem 14 dniowego terminu. D. i W. W. podnosili, że odwołanie może złożyć sama strona, gdyż w postępowaniu przed WSA nie ma przymusu adwokackiego. D. i W. W. chcieli sami w odwołaniu przytoczyć wszelkie zarzuty związane ze sprawą, która toczy się od 2001 r., w związku z inwestycją sąsiadów rażąco sprzeczną z poprzednim i obecnym planem zagospodarowania przestrzennego przy tolerowaniu tego stanu rzeczy przez organy administracyjne. W wyniku długotrwałego postępowania administracyjnego dopiero w 2004 r. stwierdzono nieważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej spornej inwestycji. W tym celu D. i W. W. wypowiedzieli pełnomocnictwo i sami złożyli odwołanie. Skarżący nie uchybili terminowi z art. 129 § 2 k.p.a. Natomiast stwierdzenie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania zostało oparte na art. 40 § 1 i 2 k.p.a. Przepis powyższy stanowi wyłom w systemie prawnym, narusza art. 45 ust. 1, art. 77 ust.2 w zw. z art. 63 Konstytucji RP. Sytuacja procesowa, w jakiej znaleźli się skarżący pozbawiła ich prawa do sądu zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Na treść prawa do sądu składają się trzy uprawnienia, a mianowicie: - prawo dostępu do sądu, - prawo do korzystania z rzetelnej procedury sądowej zgodnej z wymogami sprawiedliwości, - prawo do wyroku sądowego. Art. 77 ust. 2 Konstytucji zakazuje ustawodawcy zamykania drogi sądowej w celu dochodzenia naruszonych wolności i praw. Prawo do sądu w sprawach administracyjnych powinno przysługiwać każdemu obywatelowi w takim zakresie, w jakim chce on z tego prawa skorzystać, procedura sądowoadministracyjna powinna zapewniać możliwość zaskarżenia każdego aktu administracyjnego kształtującego sferę praw i wolności danego podmiotu, sąd administracyjny zaś musi mieć możliwość rzeczywistego wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu lub czynności (niezależnego od innych czynników), gdy stwierdzi, że zostały one wydane z naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna w sposób oczywisty nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, chyba że działa ona przez przedstawiciela, wtedy pisma doręcza się temu przedstawicielowi. Jeżeli jednak strona posiada pełnomocnika, pisma na podstawie art. 40 § 2 k.p.a. doręcza się temu pełnomocnikowi, a jego pominięcie w doręczeniu pisma jest przyczyną uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok NSA z 10 lutego 1987 r., SA/Wr 875/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 13). Oznacza to, że obowiązkiem organu jest doręczenie pisma pełnomocnikowi. Strona po to go przecież ustanowiła, aby reprezentował jej interesy w postępowaniu. Można doręczać pisma w takiej sytuacji zarówno stronie, jak i jej pełnomocnikowi. Nie można jednak pominąć w tej czynności pełnomocnika. Jeżeli zaś organ administracji doręczył pismo zarówno pełnomocnikowi, jak i stronie postępowania, w różnym czasie, datą doręczenia będzie data doręczenie pisma pełnomocnikowi. Przesłanie zaś pisma stronie nie wywołuje w tej sytuacji żadnego skutku prawnego, zwłaszcza zaś w kontekście obliczania terminu do złożenia od tego pisma środka prawnego. W warunkach rozpoznawanej sprawy oznacza to, iż skutecznie decyzja Wojewody mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], zestala doręczona w dniu 19 sierpnia pełnomocnikowi skarżących. Fakt późniejszego, dodatkowego niejako, przesłania decyzji skarżącym nie miał w sprawie żadnego znaczenia dla obliczenia terminu do wniesienia od tej decyzji odwołania. Także okoliczność wypowiedzenie czy też cofnięcia pełnomocnictwa i to w formie ustnej, już po wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nie miał w sprawie żadnego znaczenia. Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada pisemności – art. 14 § 1 k.p.a. Skoro w myśl art. 33 § 2 k.p.a. pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie bądź zgłoszone do protokółu, to zgodnie z tą zasada, także cofnięcie pełnomocnictwa powinno przyjąć formę pisemną. Przy czym skuteczność owego cofnięcia pełnomocnictwa będzie uzależniona, gdy chodzi o skutki prawne , dopiero od dnia powiadomienia o tym fakcie w formie pisemnej organu prowadzącego postępowanie. Tak więc zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. jest całkowicie chybiony. Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, iż każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Zupełnie nie wiadomo na czym w rozpoznawanej sprawie miałoby polegać naruszenie tego przepisu, skoro Sąd I instancji, w sposób określony w tym przepisie rozpoznał skargę. Podobnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 63 Konstytucji odnoszącego się do wniosków , skarg i petycji. Ani bowiem Sąd I instancji, ani organy administracji nie utrudniały skarżącym realizacji tego prawa. Przepis art. 77 ust. 2 Konstytucji stanowi: "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". W rozpoznawanej sprawie nie zamknięto skarżącym prawa do sądu, czego dowodem jest zaskarżony wyrok. Okoliczność, iż jego przedmiotem było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a nie decyzja wydana przez ten organ po rozpoznaniu ich odwołania od decyzji Wojewody mazowieckiego, jest konsekwencją uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Nie można interpretować art. 77 ust. 2 Konstytucji w ten sposób, iż droga sądowa dochodzenia naruszonych praw i wolności jest nieograniczona w czasie. Ustawy zwykłe bowiem, a w tym k.p.a. mogą zakreślać terminy, w których osoby twierdzące, iż naruszono ich prawa i wolności mogą wnosić zarówno zwyczajne jak i nadzwyczajne sodki prawne. Uchybienia tych terminów nie można utożsamiać z ograniczeniem prawa do Sądu. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.