I OSK 629/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 11 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K., D.K., D.R. i M.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1135/11 w sprawie ze skargi Politechniki Warszawskiej na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Politechniki Warszawskiej na rzecz A.K., D.K., D.R. i M.R. solidarnie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 2 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1135/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Politechniki Warszawskiej, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Decyzją nr [...] z [...] czerwca 1989 r. Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Śródmieście oddana została w zarząd Politechnice Warszawskiej nieruchomość warszawska przy ul. N., oznaczona jako działka nr 37 o pow. 2287 m2. Wnioskiem z 7 czerwca 2002 r. J. G., następca prawny b. właścicieli nieruchomości przy ul. N., wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 1989 r. co do tej części, wyjaśniając, iż decyzją z [...] lipca 1994 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego z [...] maja 1952 r., odmawiającego przyznania b. właścicielom prawa do tej nieruchomości, co spowodowało, że wyeliminowana została podstawa prawna przejścia budynków na własność Skarbu Państwa, zaś odżył wniosek o przyznanie prawa własności przez b. właścicieli, a nadto stwierdzając, że nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości przez Politechnikę na podstawie art. 182 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie mogło naruszać praw osób trzecich – b. właścicieli. Następcy prawni b. właścicieli nieruchomości przy ul. N. zbyli swoje prawa na rzecz D. K. oraz M. i D. małż R. aktami notarialnymi z 17 kwietnia 2003 r. i 13 lipca 2004 r. i nowi nabywcy i A. K., wnioskami z 5 grudnia 2007 r., wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 1989 r., podkreślając, iż nabyli uprawnienia strony we wszystkich postępowaniach dot. tej nieruchomości, a decyzja ta uniemożliwia oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, jak to wynika z decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2006 r., rozpoznającej wniosek b. właścicieli o przyznanie prawa. Wojewoda Mazowiecki, decyzją z [...] marca 2010 r. Nr [...], stwierdził, że decyzja z [...] czerwca 1989 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednak nie można stwierdzić jej nieważności, gdyż wywołała nieodwracalne skutki prawne. Organ podkreślił, iż z dniem 27 września 1990 r. grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stały się przedmiotem prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa, na podstawie art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, zaś stosownie do art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym grunty takie z dniem 1 września 2005 r. stały się własnością uczelni, a w sprawie – nabycie z mocy prawa własności nieruchomości przy ul. N. przez Politechnikę Warszawską stwierdził Wojewoda Mazowiecki decyzją [...] z [...] czerwca 2007 r. W odwołaniu od decyzji Wojewody A. i D. K. oraz M. i D. małż. R. podkreślali, że w sprawie nie można mówić o nieodwracalnych skutkach prawnych, bowiem takie zachodzą wówczas, gdy organ administracji na drodze postępowania administracyjnego nie może ich usunąć, a taka sytuacja nie ma miejsca. Minister Infrastruktury, decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...], wskazaną na wstępie, uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2010 r. i stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Śródmieście w części dotyczącej nieruchomości przy ul. N. o pow. 901 m2. W uzasadnieniu decyzji Minister podkreślił, że nieodwracalny skutek wywołany przez decyzję to taki, gdy ani przepisy prawa materialnego ani procesowego, stanowiące podstawę działania organu administracji nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia skutku przez wydanie decyzji lub gdy skutek prawny decyzji może być odwrócony tylko przez sąd powszechny, jeżeli natomiast idzie o grunt przy ul. N. to nie nastąpiło takie przekształcenie lub przeniesienie prawa na podmiot trzeci, którego organ administracji nie jest w stanie odwrócić w ramach swoich kompetencji. Uchylając decyzję Ministra Wojewódzki Sąd stwierdził: W sprawie decyzja z [...] czerwca 1989 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż najistotniejszą jest okoliczność związana z ustanowieniem prawa wieczystego użytkowania, na mocy art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 27 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, co nastąpiło z mocy prawa, bez konieczności wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej i ten właśnie etap przekształcenia przesądza o nieodwracalności skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Organy administracji nie mają bowiem upoważnienia do kontroli działań ustawodawcy i nie dysponują takimi narzędziami, dzięki wykorzystaniu których mogłyby zniwelować skutki wywołane przez przepisy. Reprezentowani przez adwokata, A. i D. K. oraz D. i M. R. wnieśli skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zarzucając: Na podstawie art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej – p.p.s.a.): 1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia., a mianowicie: – art. 3 § 1 i 2 w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, podczas, gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie w oparciu o akta sprawy, kontroli działania Ministra Infrastruktury – pod względem zgodności z prawem wydanej w dniu [...] kwietnia 2011 r. decyzji nr BO1a.782-O-282/10 – co miało przede wszystkim oznaczać potwierdzenie, że organ administracyjny nie naruszył prawa, prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne oraz dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych; – art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku; – naruszenie przepisu art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a to przez uznanie, iż w niniejszej sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające wyeliminowanie wadliwej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego, pomimo iż przekształcenie prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego, a następnie prawo własności nieruchomości nastąpiło ex lege z mocy samego prawa, na rzecz tożsamego podmiotu – Politechniki Warszawskiej; – naruszenie przepisu art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, organ administracyjny winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa; – naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak jednoznacznego ustalenia stanu prawnego obowiązującego w chwili wydania kwestionowanej decyzji administracyjnej i w konsekwencji ocenę późniejszych skutków prawnych decyzji, z pominięciem skutków prawnych z chwili jej wydania; – art. 7, 8 i 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, nadto brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy oraz brak wnikliwej oceny i kontroli zebranego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu strony skarżącej; 2) naruszenie prawa materialnego, a to: – art. 182 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż w sprawie nie doszło do naruszenia praw osób trzecich, pomimo iż decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Warszawa-Śródmieście Nr [...] dnia [...] czerwca 1989 r. umożliwiająca uwłaszczenie się Politechniki Warszawskiej została wydana w warunkach nierozpatrzonych roszczeń dekretowych dawnych właścicieli gruntu; – art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez Sąd, iż prawo użytkowania wieczystego powstało z mocy samego prawa (ex lege), co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia, iż ten etap przekształcenia zadecydował o nieodwracalności skutków prawnych decyzji z dnia [...] czerwca 1989 r. Politechnika Warszawska wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem postępowania nadzorczego, wszczętego wnioskiem J. G., następcy prawnego b. właściciela nieruchomości warszawskiej przy ul. N., była decyzja nr [...] z [...] czerwca 1989 r. Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Śródmieście, którą oddano w zarząd Politechnice Warszawskiej tę nieruchomość, oznaczoną jako działka nr 37 o pow. 2287 m2. Wniosek o wszczęcie tego postępowania był skutkiem stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] maja 1952 r., odmawiającego prawa do nieruchomości b. właścicielowi, o czym przesądziła decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] lipca 1994 r. To w wyniku tej decyzji "odżył" wniosek b. właściciela nieruchomości do przyznania prawa do niej, a budynki na niej położone nie stały się własnością Skarbu Państwa. Wniosek b. właściciela, złożony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), dalej "dekret", skutkuje ochroną prawa tego podmiotu lub jego następców prawnych do gruntu, a ochrona ta ma pierwszeństwo w każdym postępowaniu dotyczącym tej nieruchomości. Stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] maja 1952 r. i skutki jakie ono wywołało powoduje, że nieruchomość nie mogła być oddana w zarząd Politechnice Warszawskiej, a takie rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem prawa, które należy uznać za rażące. Ta kwestia nie jest sporna. W sprawie istotne jest czy decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd wywołała nieodwracalne skutki prawne w związku z art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), dalej "ustawa". Przepis ten przewidywał uzyskanie przez uczelnie wyższe prawa użytkowania wieczystego gruntów państwowych i własności budynków z dniem wejścia w życie ustawy, jednak przewidywał dwa warunki, które miały ziścić się łącznie, aby prawa te powstały. Grunty te miały być w zarządzie uczelni – art. 182 pkt 1, a powstanie tych praw nie mogło naruszać praw osób trzecich – art. 182 ust. 2 ustawy. Niezaistnienie któregokolwiek z tych warunków powodowało, że skutek, jaki przewidywał art. 182 ustawy nie powstawał. Jak powiedziano wyżej, w sprawie z uwagi na stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania prawa do gruntu nieruchomości przy ul. N., prawo b. właściciela do rozpoznania jego wniosku dekretowego jest prawem osób trzecich, o którym mowa w art. 182 ust. 2 ustawy. Jest więc przesłanką konieczną, którą art. 182 przewiduje, a która nie może być naruszona. Z uwagi na konstytucyjną ochronę praw właścicielskich prawo b. właściciela nieruchomości warszawskiej ma pierwszeństwo przed prawem uczelni do powstania prawa użytkowania wieczystego. Dokonując w postępowaniu nadzorczym badania legalności decyzji o ustanowieniu zarządu uczelni do nieruchomości warszawskiej organ nadzoru pod takim kątem dokonuje jej oceny. Ocena dotyczy przecież decyzji o zarządzie, bo ta jest przedmiotem postępowania nadzorczego. W tym postępowaniu organ administracji ma uprawnienie do rozważenia czy wywołała ona skutek, o którym mowa w art. 182 ustawy, skoro aktualny jest wniosek b. właściciela, złożony w trybie dekretowym, to nieuwzględnienie praw b. właściciela z niego wynikających narusza przesłankę wskazaną w ust. 2 art. 182 ustawy, powodując jej niezaistnienie. Inaczej doszłoby do sytuacji iluzoryczności ochrony prawa osoby trzeciej, przewidzianej w tym przepisie i zbędności tej przesłanki, jako warunku powstania prawa użytkowania wieczystego. W stanie zatem jaki ma miejsce w niniejszej sprawie nie można zarzucić Ministrowi tego, że jego decyzja jest niezgodna z prawem. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).