II SA/Wr 475/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2011r. sprawy ze skargi W. P. na uchwałę Rady Miejskiej w S. Ś. z dnia 31 stycznia 2011 r. nr [...] na § 3 ust.1 uchwały Rady Miejskiej w S. Ś. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S. Ś. oddala skargę. Po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa W. P. wniósł do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S. Ś. z dnia 31 stycznia 2011 r. Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S. Ś.. Wniósł o stwierdzenie nieważności w części, w której jest niezgodna z prawem, za zasądzeniem od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na uzasadnienie skarżący wskazał, że skarga jest dopuszczalna, gdyż uchwała jest uchwałą wydaną w z zakresu administracji publicznej. W skarżonej uchwale wydanej na podstawie ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach: w § 3 wskazano, że "na terenie gminy S. Ś., mając na uwadze zasady utrzymania czystości i porządku, zabrania się: magazynowania odpadów komunalnych, gruzu na terenie posesji". Skarżący uważa, że zapis ten narusza jego uprawniania Wskazuje, że Rada Miejska w S. Ś. uchwałą Nr [...] w sprawie rozstrzygnięcia wezwania do usunięcia naruszenia prawa uznała wezwanie za bezzasadne, w uzasadnieniu wklejając komentarz do art. 63 o odpadach. Zdaniem strony posiada ona czynną legitymację do wniesienia skargi, gdyż zaskarżona uchwała stanowi pozbawioną podstaw prawnych ingerencję w uprawnienia skarżącego, jako właściciela gospodarstwa rolnego S. [...], położonego w gminie S.. Pozostawanie zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym uniemożliwia właścicielowi gromadzenie odpadów przed ich transportem [zgodnie z definicją zawartą w ustawie o odpadach z 27 kwietnia 2001r. (Dz. U. Nr 62, poz.628) przez magazynowanie odpadów rozumie się czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie odpadów przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwieniem]. Ustawa o odpadach w art. 63 pkt 1 upoważnia: magazynowanie odpadów może odbywać się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny. Skarżący wskazuje, że zgodnie z wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 6 stycznia 2009 r. II SA/Bd 611/08: w art. 4 ust. 1 ustawy dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 236 poz. 2008 z późn. zm.) nałożono na radę gminy obowiązek uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin w myśl tego przepisu jest aktem prawa miejscowego. Określać ma on szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (art. 4 ust. 2). Zasady te muszą dotyczyć jedynie tych kwestii, które zostały wymienione w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 u.c.p.g. Przepis art. 4 u.c.p.g. stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej". Uchwała Rady Miejskiej w S. Ś. (jak podnosi skarżący) narusza zakres regulacji wyznaczony przez upoważnienie zawarte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zawiera rozstrzygnięcia niezgodne z ustawą o odpadach i narusza uprawnienia strony wynikające z art. 63 ustawy o odpadach. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie., czy stanowisko zawarte w uzasadnieniu uchwały z dnia 30 maja 2011 r., (Nr [...]) uznającej za bezzasadne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W granicach tak określonych kompetencji, wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Kontrola dokonywana przez ten sąd nie może zatem opierać się na takich kryteriach, jak kryterium celowości, słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm – zwanej dalej p.p.s.a.). Po myśli art. 147 § 1 tej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia, jest uchwała podjęta w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy S. Ś., podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 40 ust. 1 i art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku gminy (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.). Należy także pamiętać, że skarżącym jest osoba fizyczna, która po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa uchwałą rady gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, wniosła o jej wyeliminowanie z obrotu prawnego przez sąd, wskazując na naruszenie interesu prawnego strony poprzez podjęcie uchwały o kwestionowanej treści. Zdaniem sądu, przeprowadzona kontrola uchwały rady gminy, pod kątem naruszenia interesu prawnego strony, takiego naruszenia nie wykazała. Dokonując oceny jej zgodności z prawem w pierwszej kolejności wskazać należy, że jak wynika z dołączonego na żądanie sądu wypisu z rejestru gruntów i co jest niesporne między stronami skarżącemu, na terenie gminy S. Ś., przysługuje prawo współwłasności (w zakresie wspólności małżeńskiej majątkowej) nieruchomości, stanowiącej gospodarstwo rolne. Ani ustawa o samorządzie gminnym, ani ustawa o odpadach nie definiują gospodarstwa rolnego. Definicję taką natomiast zawiera kodeks cywilny, który w art. 553 stanowi, że za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Przytoczna definicja wskazuje wprost, że posiadanie tytułu prawnego do gospodarstwa rolnego nie daje uprawnienia dla właściciela do magazynowania na jego terenie odpadów. Podmiot mający tytuł prawny do gospodarstwa rolnego może pobierać pożytki z tego gospodarstwa, ale pożytki te ograniczają się do tych, które są wynikiem prawidłowo prowadzonej gospodarki rolnej. Stosownie do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych aby móc wskazać na naruszenie interesu prawnego strony zaskarżoną uchwałą, podjętą w zakresie administracji publicznej, należy wykazać jaką skonkretyzowaną normę prawną kwestionowany akt prawny narusza. Dotychczasowe rozważania wskazują, że uchwała nie narusza uprawnień właścicielskich do gospodarstwa rolnego skarżącego. Zdaniem sądu istotne jest także, że nie narusza ona również uprawnień skarżącego jako współwłaściciela nieruchomości, bowiem według art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. W przypadku skarżącego, (o czym była już mowa wcześniej) zgodnie z ustawą i przywołaną definicją, posiada on prawo do pobierania pożytków i dochodów, jakie przynosi gospodarstwo rolne. Także i w uprawnieniu ukonstytuowanym art. 140 kc. nie mieści się magazynowanie odpadów. W myśl ustawy o odpadach (art. 63) magazynowanie odpadów jest to czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie odpadów przed ich transportem odzyskiem lub unieszkodliwieniem. Na magazynowanie odpadów nie jest wymagane odrębne zezwolenie. Jednakże pkt 6 przywołanego artykułu wskazuje, że określenie miejsca i sposobu magazynowania odpadów następuje w: 1) pozwoleniu zintegrowanym, o którym mowa w przepisach o ochronie środowiska; 2) pozwoleniu na wytwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 17 ust. 2; 3) decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1; 4) informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2; 5) zezwoleniu na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, o którym mowa w art. 26 ust. 1; 6) zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów, o którym mowa w art. 28 ust. 1; 7) zgłoszeniu do rejestru, o którym mowa w art. 33 ust. 5. Przytoczone unormowania ustawowe wskazują jednoznacznie, że pojęcie "magazynowania odpadów" wiąże się ściśle i wyłącznie z prowadzeniem działalności gospodarczej w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania lub transport odpadów. Skarżący nie legitymuje się, ani nawet nie twierdzi, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie wyliczenia ujętego w poprzednim zdaniu, dlatego nie sposób przyjąć, aby (wbrew twierdzeniom skargi) uchwała naruszała interes prawny skarżącego, rozumiany jako naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego. Reasumując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że kwestionowane unormowanie w skarżonej uchwale nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia skarżącego, co musiało doprowadzić do oddalenia skargi stosownie do treści art. 151 ppsa.