II GSK 714/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędziowie Gabriela Jyż (spr.) NSA Henryk Wach Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 10 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S D od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1744/11 w sprawie ze skargi S D na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W oddalił skargę S D na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że 5 maja 2008 r. S D na podstawie umowy dzierżawy przejął w użytkowanie od A Sp. z o.o. w Ł na okres 20 lat grunty rolne o pow. 415 ha oraz związane z tym zobowiązania, w tym rolnośrodowiskowe, które zostały podjęte przez spółkę 1 marca 2004 r. W dniu 21 maja 2008 r. S D złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2008, w którym zadeklarował realizację pakietu "Rolnictwo ekologiczne", w tym realizację: wariantu S02a02 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na pow. 246,70 ha; wariantu S02b02 trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) na pow. 157,58 ha; wariantu P01a01 półnaturalne łąki jednokośne na pow. 10,00 ha; wariantu P01b półnaturalne łąki jednokośne na pow. 147,58 ha. Ponadto w tabeli XII wniosku złożył oświadczenie, że przejął również grunty rolne i z nimi związane zobowiązania i realizację programu rolnośrodowiskowego od A. Sp. z o.o. W dniach 02.12 – 10.12.2008 r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzono kontrolę na miejscu, w czasie której stwierdzono liczne nieprawidłowości na poszczególnych działkach rolnych. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B odmówił przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2008. W latach następnych S D nie składał wniosków o przyznanie przedmiotowej płatności. W dniu 23 lutego 2011 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zawiadomił S D o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych na mocy decyzji Kierownika BP: z dnia [...] lutego 2005 r. oraz z dnia [...] lutego 2007 r. Zobowiązania na podstawie ww. decyzji zostały przejęte przez S D w 2008 r. od Spółki z o.o. A.. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Prezes Agencji ustalił S D kwotę nienależnie pobranych płatności (231.004,37 zł) z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że płatności za rok 2004 i 2005 zostały przyznane S D nienależnie, ponieważ w roku 2008 kontrola na miejscu stwierdziła faktyczną powierzchnię gruntów użytkowanych rolniczo mniejszą niż wnioskodawca deklarował we wniosku na 2008 rok i w związku z tym otrzymał odmowę płatności za 2008 rok, a w latach następnych nie ubiegał się o przyznanie płatności. Producent rolny podejmując zobowiązanie wieloletnie na okres 5 lat, zobowiązał się do realizacji zadań w ramach deklarowanego pakietu, obejmującego zgłoszoną do płatności powierzchnię gruntów rolnych, w tym trwałych użytków zielonych. Zgodnie natomiast z treścią § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) dalej: rozporządzenie z dnia 20 lipca 2004 r., płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi jeżeli producent rolny nie realizuje pakietu objętego wnioskiem. Orzekając na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] czerwca 2011 r. Prezes Agencji uchylił decyzję własną z 23 marca 2011 r. i ustalił S D kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w wysokości 200.083,60 zł. Organ wyjaśnił, że strona zobowiązała się do realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem, tj. do 1 marca 2009 r. Z ustaleń kontroli przeprowadzonej na miejscu w gospodarstwie strony wynika, iż na działkach rolnych: A, B, C, D, F, G, J, L, M, O, P, R, S oraz T S D nie stosował praktyk agrośrodowiskowych. Z powodu nie dotrzymania przez beneficjenta zobowiązania przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji, należało ustalić kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 200.083,60 zł. Organ wyjaśnił, iż płatności za 2004 i 2005 r. przyznane beneficjentowi (wówczas A. Sp. z o.o.) decyzjami z dnia 8 lutego 2005 r. i 16 lutego 2007 r. zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów. W sprawie ustalono, iż część płatności - do wskazanych w decyzji działek rolnych - z uwagi na zaprzestanie prowadzenia na nich działalności, została pobrana nienależnie zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższą decyzję wyjaśnił, że płatność rolnośrodowiskowa jest płatnością wieloletnią i warunkiem jej przyznania jest zobowiązanie się rolnika do stosowania praktyk agrotechnicznych przez okres 5 lat, na działkach zadeklarowanych do płatności. Obowiązek ten określony został również w decyzji z dnia 8 lutego 2005 r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, w której zapisano w Zobowiązaniach, że: "Przyznając płatność stwierdza się, że terminem rozpoczęcia 5 letniego okresu zobowiązania jest dzień 1 marca 2004 r." Wywiązanie się z obowiązku stosowania określonych praktyk agrotechnicznych w jednym roku nie jest podstawą do uznania, że producent rolny wywiązał się ze zobowiązania i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu dotyczącego realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego 5 letniego okresu zobowiązania. Zgodnie z treścią § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy producent rolny zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem. Zaprzestanie uprawy nieruchomości rolnych do których przyznano płatność rolnośrodowiskową stanowi niewątpliwie zaprzestanie realizacji pakietu objętego wnioskiem i uzasadnia wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, zobowiązującej stronę do zwrotu otrzymanej płatności wraz z odsetkami. Odnosząc się do zarzutu, że organ nie uwzględnił faktu realizacji przez skarżącego programu rolnośrodowiskowego w wariancie "gospodarstwo ekologiczne" i otrzymywania na produkty z gospodarstwa odpowiedniego certyfikatu, Sąd I instancji wyjaśnił, iż produkcja roślinna w gospodarstwie strony dotyczyła produkcji siana dla zwierząt gospodarskich. W trakcie kontroli nie stwierdzono prowadzenia działalności polegającej na produkcji siana w gospodarstwie. Stwierdzona podczas kontroli na miejscu obecność roślinności wskazywała na brak wypasu oraz koszenia. Kontrolę przeprowadzono po okresie wegetacyjnym, a w protokole z kontroli wskazano, iż część działek pozostaje zachwaszczona roślinami wieloletnimi, natomiast cześć działek jest porośnięta roślinnością samosiewną i zeschniętą, co świadczy o braku wykonywania jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych w okresie wegetacyjnym. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo, w wyczerpujący sposób, rozpatrzyły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Natomiast aktywność skarżącego w wykazaniu słuszności jego argumentów była bezskuteczna, nie przedstawił on żadnego dowodu, że na spornych działkach rolnych prowadzona była działalność rolnicza. Sąd I instancji uznał, iż ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności za 2004 i 2005 rok nastąpiło w sposób prawidłowy. S D zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a, poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) § 17 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez błędną subsumcję stanu faktycznego i niewłaściwe zastosowanie; b) § 16 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez niezastosowanie, 2. art. 145 §1 ust. 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez oparcie decyzji na błędnie ustalonym materiale dowodowym sprawy co skutkowało przyjęciem, że skarżący zaprzestał realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto skarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie zasad logicznego rozumowania, doświadczenia życiowego i celu społeczno - gospodarczego wymienionych wyżej aktów prawnych poprzez nieuwzględnienie istotnej dla przedmiotowej sprawy okoliczności tj. uzyskania przez skarżącego w 2008 certyfikatu zgodności na produkty ekologiczne pochodzące z gospodarstwa prowadzonego przez skarżącego i stwierdzenie, że na spornych działkach nie była w ogóle prowadzona działalność rolnicza. W złożonej przez organ odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł on o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010). Na wstępie ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za niezasadne. Jako pierwszy zarzut podlega analizie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji "art. 145 §1 ust. 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez oparcie decyzji na błędnie ustalonym materiale dowodowym sprawy co skutkowało przyjęciem, że skarżący zaprzestał realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy." Po pierwsze nie sposób nie zauważyć, iż zarzut skonstruowano niezbyt poprawnie. Sąd I instancji nie wydaje decyzji lecz wyrok, a zatem Sąd I instancji nie mógł oprzeć swojej "decyzji", a faktycznie wyroku "na błędnie ustalonym materiale dowodowym sprawy." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie stanu faktycznego sprawy przez organy zostało ocenione przez Sąd instancji poprawnie i WSA zasadnie uznał, iż stan faktyczny sprawy został w toku postępowania prawidłowo ustalony przez organy, a zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. jest nieuzasadniony (s. 4-5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Nie jest także zgodne z prawdą twierdzenie kasatora, iż Sąd I instancji całkowicie pominął fakt, że kontrola została przeprowadzona prze organ II instancji po okresie wegetacyjnym, co ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy (s. 3 uzasadnienia kasacji). Nadto nie można zgodzić się z oceną kasatora, iż Sąd I instancji naruszy zasady logicznego rozumowania, doświadczenia życiowego i celu społeczno-gospodarczego wymienionych w skardze kasacyjnej aktów prawnych przez nieuwzględnienie istotnej dla przedmiotowej sprawy okoliczności, tj. uzyskania przez skarżącego w 2008 r. certyfikatu zgodności na produkty ekologiczne pochodzące z jego gospodarstwa. Na stronie 6 uzasadnienia swego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że: "Odnosząc się do zarzutu, iż organ nie uwzględnił faktu realizacji przez Skarżącego programu rolnośrodowiskowego w wariancie <> i otrzymywania na produkty z gospodarstwa odpowiedniego certyfikatu, Sąd wskazuje, iż produkcja roślinna w gospodarstwie Strony dotyczyła produkcji siana dla zwierząt gospodarskich. Produkcja siana na gruntach objętych programem rolnośrodowiskowym polega na wykonywaniu zabiegów agrotechnicznych takich jak wypas zwierząt oraz koszenie. Powyższe zabiegi wykonywane są w okresie wegetacji roślin przypadającym na marzec-październik danego roku kalendarzowego. Zatem przy prowadzeniu działalności rolniczej polegającej na produkcji siana w gospodarstwie Strony nie powinna zostać stwierdzona podczas kontroli na miejscu obecność roślinności wskazującej na brak wypasu oraz koszenia. Zauważyć również należy, iż bez wpływu na wynik sprawy pozostaje fakt, iż kontrolę przeprowadzono po okresie wegetacyjnym. W protokole z kontroli wskazano bowiem, iż część działek pozostaje zachwaszczona roślinami wieloletnimi, natomiast część działek jest porośnięta roślinnością samosiewną i zeschniętą, co świadczy o braku wykonywania jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych w okresie wegetacyjnym. Tym samym Sąd nie uznał argumentów Skarżącego kwestionujących wartość dowodową raportu z kontroli". Odnosząc się do certyfikatu, na który powołuje się skarżący kasacyjnie należy zauważyć, iż jego treść nie koresponduje z przedmiotem i wynikami kontroli na miejscu – po pierwsze certyfikat pochodzi z dnia 15 października 2005 r. (kontrola miała miejsce 1 grudnia 2008 r., a więc 3 lata po jego wydaniu), a po drugie certyfikat ten – obejmuje owies, żyto, rzepak i pszenicę. Nadto jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną właściwym miejscem i czasem kwestionowania wyników z kontroli na miejscu było postępowanie w przedmiocie przyznania płatności za rok 2008, które – co znamienne – zakończyło się odmowa przyznania płatności w oparciu o wyniki kontroli na miejscu. Zarówno to rozstrzygniecie, jak i wyniki kontroli nie były kwestionowane przez skarżącego. Nie można zatem także podzielić zarzutu kasacyjnego dokonywania przez organ dowolnych ustaleń faktycznych w sprawie. Wobec tego, iż skarżący kasacyjnie nie zdołał podważyć ustalonego w sprawie przez organy, a zaakceptowanego przez Sąd I instancji, stanu faktycznego można przejść do analizy zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny ich nie podzielił. Zarzuty te sprowadzają się do twierdzenia kasatora, iż Sąd I instancji dokonał błędnej subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod treść § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia rolnośrodowiskowego (rozporządzenie RM z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich – Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), podczas gdy, zdaniem kasatora, materiał dowodowy zebrany w przedmiotowej sprawie mógł uzasadniać jedynie zmniejszenie płatności na podstawie § 16 ust.1 tegoż rozporządzenia, a nie skutkować zwrotem nienależnie pobranej płatności w związku ze zmniejszeniem powierzchni użytków rolnych objętych programem rolno środowiskowym. Wbrew twierdzeniom kasatora z decyzji organu II instancji wynika, że ustalona kwota środków nienależnie pobranych dotyczy pakietu S02 – rolnictwo ekologiczne, natomiast wskazywane w uzasadnieniu tego zarzutu kasacyjnego, warianty P01a01 oraz P01b dotyczą całkowicie odrębnego pakietu – P01- utrzymanie łąk ekstensywnych. Istotą wyników kontroli na miejscu jest stwierdzenie braku prowadzenia działalności rolniczej w sposób właściwy dla deklarowanego pakietu Rolnictwo ekologiczne, co polegało na nieprodukowaniu siana poprzez wykonywanie takich zabiegów agrotechnicznych jak: wypas zwierząt czy koszenie. Jak słusznie podniósł organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną: "W kontekście wskazanych nieprawidłowości w postaci wieloletnich zachwaszczeń, nie można mówić, że istotą wyników jest jedynie niewykoszenie w określonym czasie. Wskazany charakter nieprawidłowości jest o wiele szerszy niż określone dla pakietów i wariantów." (s. 3 uzasadnienia odpowiedzi na skargę kasacyjna). Zatem niezasadny jest zarzut naruszenia § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia. Organ dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa, tj. § 17 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia, który stanowi, że płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny "zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem." § 16 ust. 1 rozporządzenia stanowi natomiast, iż: "Jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, płatność rolno środowiskowa podlega w danym roku zmniejszeniu o wysokości określone w załączniku nr 5 rozporządzenia...". Zatem przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania do ustalonego w tej sprawie, a nie podważonego skutecznie przez skarżącego, stanu faktycznego sprawy, co zasadnie dostrzegł organ, a potwierdził Sąd I instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu art. 184 p.p.s.a. skargę oddalił.