II FSK 527/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Kalamala, , , po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wr 1601/11 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Burmistrza Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 22 sierpnia 2011 r. nr (...) w przedmiocie oprocentowania nadpłaty w podatku od nieruchomości postanawia oddalić skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wr 1601/11, mocą którego odrzucono skargę Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie zwrotu oprocentowania nadpłaty. W motywach orzeczenia Sąd podał, że Burmistrz Gminy S. (dalej: Burmistrz) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: SKO) z dnia 22 sierpnia 2011 r., którą, po rozpoznaniu odwołania W. Sp. z o.o. w W. (dalej: Spółka), uchyliło w całości decyzję Burmistrza z dnia 29 czerwca 2011 r., odmawiającą Spółce zwrotu oprocentowania nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 2004 – 2008 oraz za miesiąc styczeń 2009 r. i orzekł o zwrocie tego oprocentowania. W złożonej skardze Burmistrz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga podlega odrzuceniu ze względu na jej niedopuszczalność. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a. - uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...). Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez Burmistrza, który działał w sprawie jako organ podatkowy pierwszej instancji. Sąd stwierdził, że dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony – uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej – uprawnienia strony, która kwestionuje takie rozstrzygnięcie w drodze skargi. Dodać również wypada, że w ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja ta dotyka bezpośrednio lub pośrednio jego praw i obowiązków. Tym samym niewątpliwym jest, zdaniem Sądu, że Burmistrz jako organ podatkowy pierwszej instancji orzekający w sprawie zakończonej ostateczną decyzją SKO, która została przez niego zaskarżona, nie posiada przymiotu strony skarżącej w postępowaniu przed Sądem. Nie posiada również statusu uczestnika postępowania, o jakim mowa w art. 33 P.p.s.a. Sąd przywołał także orzecznictwo na poparcie swojego stanowiska. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 58 § 3 P.p.s.a. skargę odrzucił. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia Gmina na podstawie art. 174 § 1 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie art. 50 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. przez niewłaściwą wykładnię, tj. przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. W ocenie Gminy w rzeczywistości między sytuacją prawną skarżącego a przedmiotem postępowania istnieje uzasadnione treścią prawa materialnego, tj. art. 3 § 2 pkt 1 ww. ustawy - realne i rzeczywiste powiązanie, co czyni ją "zainteresowaną" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnioną do udziału w nim w charakterze strony. Ponadto gmina zarzuciła naruszenie art. 176 Konstytucji przez niewłaściwą wykładnię i pozbawienie Gminy prawa do kontroli przez sąd decyzji wydanej przez SKO, które to postępowanie powinno mieć charakter co najmniej dwuinstancyjny. Na tej podstawie Gmina wniosła o "zmianę niniejszego rozstrzygnięcia przez jej uwzględnienie do merytorycznego rozpoznania" przez Sąd pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie przedmiotowego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a. wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji SKO, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego gmina ani żaden jej organ nie są uprawnione do zaskarżenia decyzji w sprawie zwrotu oprocentowania nadpłaty w podatku od nieruchomości wydanej przez organ odwoławczy. Jak stanowi art. 50 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego może wnieść każdy, kto ma w tym interes prawny (...). Nie może budzić wątpliwości, że tylko skarga wniesiona przez podmiot legitymowany może być przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny. W przypadku niewykazania legitymacji skargowej sąd administracyjny jest zobowiązany skargę odrzucić, co prawidłowo w tej sprawie uczynił Sąd pierwszej instancji. Art. 3 § 1 tej ustawy wskazuje zaś, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, do której burmistrz Gminy występującej w niniejszej sprawie bez wątpienia się zalicza (art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej i art. 1c ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 95, poz. 613). Już tylko ten fakt i kategoryczne stwierdzenie w obu przywołanych aktach prawnych bezsprzecznie wyznacza burmistrzowi gminy, a w konsekwencji gminie, którą burmistrz reprezentuje, rolę zarówno w postępowaniu podatkowym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 50 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. pełnomocnik Gminy sam niejako wskazał na sedno tej sprawy, tj. fakt, że to skarżąca (jej burmistrz) jako organ podatkowy pierwszej instancji wydała w niniejszej sprawie decyzję administracyjną wobec spółki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy, a więc organ wyższego stopnia, w administracyjnym toku instancyjnej kontroli prawidłowości działania Burmistrza Gminy wobec spółki w tej sprawie uznało, że Burmistrz popełnił błąd. Zarówno działania Burmistrza jak i Kolegium w tej sprawie mają taki sam charakter, to jest władczego działania w zakresie danin publicznych wobec jednostki, w tym przypadku spółki. Innymi słowy zarówno Burmistrz jak i Kolegium w niniejszej sprawie występowały z takiej samej pozycji, czyli organu administracyjnego, który miał obowiązek prawidłowo zastosować przepisy prawa materialnego i procesowego podatkowego wobec jednostki. Nie może zaś być dopuszczalna sytuacja, którą ocenić należałoby jako kuriozum, że ten sam podmiot - gmina (jej organ) - raz występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a raz - gdy uzna, że jest to dla niego korzystne - jako strona domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. Możliwość odwołania się od decyzji organu pierwszej instancji do organu wyższego stopnia, a następnie możliwość zainicjowania przez obywateli (podmioty prawa) procesu kontroli działań tejże administracji przed sądem administracyjnym jest bowiem niczym innym, jak zapewnieniem obywatelom ochrony przed bezprawnym działaniem administracji. Nie może takiej ochrony domagać się podmiot, który w sprawie sam jako administracja występował na pierwszym jej etapie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy od decyzji Burmistrza występuje w sprawie nie jako organ nowego postępowania, lecz postępowania zainicjowanego wcześniej, przed organem pierwszej instancji i w tym sensie postępowanie to jest jedynie kontynuacją, następnym etapem, tego samego postępowania. Co za tym idzie, rola Burmistrza Gminy pozostaje w nim niezmienna, nadal jest on organem administracji pierwszej instancji. Podobnie sytuacja wygląda na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, Burmistrz, a w konsekwencji Gmina, pozostają organem administracji, który pośrednio, poprzez kontrolę decyzji drugoinstancyjnej, poddawany jest kontroli sądu. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja procesowa z art. 50 § 1 P.p.s.a., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji sądowoadministracyjnym występuje, gdy dany podmiot jest w stanie wskazać przepis prawa uprawniający go do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skargą może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między określonym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego (por.: uchwały NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, publ. ONSA 2001, nr 1, poz. 17, oraz z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, publ. ONSA 2003, nr 4, poz. 115). W rezultacie skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, niemający z zasady legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu (por.: wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04 niepubl.; uchwała składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt OPS 1/04 publ. ONSA/WSA 2005, nr 4(7), poz. 62). Charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego w odróżnieniu od postępowania administracyjnego jest jego kontradyktoryjność. Spór przed sądem prowadzony jest przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielania ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Ukształtowana w ten sposób struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Nie może zostać ono uruchomione z urzędu, jak też w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie nie może budzić wątpliwości, że organowi jednostki samorządu terytorialnego, tj. Burmistrzowi Gminy, ustawodawca wyznaczył rolę organu administracji publicznej, a więc w konsekwencji organ ten nie posiada legitymacji do złożenia skargi w indywidualnej sprawie na decyzję wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zarzut naruszenia art. 176 Konstytucji (pominąwszy, że przepis ten składa się z dwóch ustępów, a autor skargi kasacyjnej nie doprecyzował, o którą z tych jednostek redakcyjnych mu chodzi) należy zaś uznać za niezrozumiały. Wskazany przepis w ustępie pierwszym ustanawia zasadę dwuinstancyjnego postępowania sądowego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób wydedukować, jak sąd pierwszej instancji zdaniem autora skargi kasacyjnej przepis ten naruszył. zarzut ten jest tym bardziej niezrozumiały w świetle faktu, że w niniejszym postanowieniu sprawa jest właśnie rozstrzygana przez sąd drugiej instancji, a więc kontrola prawidłowości postępowania Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie została przeprowadzona. Z uwagi na powyższe należało stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. skargę jako niedopuszczalną odrzucił. Już tylko na marginesie należało stwierdzać, że wniosek skargi kasacyjnej (o uchylenie bądź zmianę zaskarżonego orzeczenia - art. 176 P.p.s.a.) został sformułowany tak, że nie sposób stwierdzić, czego w istocie Gmina oczekiwała. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną Gminy jako niezasadną w oparciu o art. 184 P.p.s.a. oddalił.