III SA/Po 760/11

Dnia 6 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie NSA Maria Lorych - Olszanowska WSA Barbara Koś ( spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka – Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 roku przy udziale sprawy ze skargi A. P. na informację Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 25 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia numeru identyfikacyjnego postanawia: odrzucić skargę Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pismem zatytułowanym "informacja" nr [...] z dnia 25 lutego 2011 r. poinformował małżonków – A. P. i B. P. o "zawieszeniu" numeru identyfikacyjnego A. P. W powyższym piśmie organ wyjaśnił, że B. P. nadano numer gospodarstwa [...] na wniosek o wpis do ewidencji producentów złożony w dniu 05.03.2004 r. za zgodą współmałżonka, a A. P. nadano numer gospodarstwa [...] na wniosek o wpis do ewidencji producentów złożony w dniu 11.02.2005 r. za zgodą współmałżonka. Jak wynika z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w czasie trwania związku małżeńskiego (30.03.2005r.), A. i B. P. zawarli w formie notarialnej umowę majątkową małżeńską, wyłączającą wspólność ustawową. W związku z powyższym organ stwierdził, że małżonkowie P. błędnie otrzymali dwa odrębne numery identyfikacyjne w czasie trwania małżeństwa, z naruszeniem art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18.12.2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10 poz. 76 z późn. zm.), który stanowi, iż w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny. Numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę. Z uwagi na to, że A. P. złożyła później wniosek o wpis do ewidencji tj. 05.03.2004 r., organ – mając na celu dostosowanie zaistniałego stanu do obowiązujących przepisów, stwierdził, że numer identyfikacyjny nadany A. P. zostaje zawieszony z dniem 25.02.2011 r. Jednocześnie jednak poinformował, że w celu umożliwienia wywiązania się przez A. P. z podjętych zobowiązań, może ona posługiwać się tym numerem - wyłącznie do zakończenia obsługi programu pomocowego Modernizacja gospodarstw rolnych. Ponadto organ poinformował, że numer identyfikacyjny nadany B. P. za zgodą żony pozostaje obowiązujący jako nadany zgodnie z wyżej przytoczonym art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Po otrzymaniu powyższego pisma A. P. i B. P., reprezentowani przez pełnomocnika – radcę prawnego, wystosowali wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie "zawieszenia" numeru identyfikacyjnego nadanego A. P., zarzucając: 1) naruszenie art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez jego błędną interpretację, 2) naruszenie art. 3 pkt 3 lit. a) w zw. z pkt 1 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie, 3) naruszenie art. 32, art. 21 ust. 1, art. 22 oraz art. 18 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, tj. niewzięcie pod uwagę przedmiotowych regulacji przy wykładni art. 12 ust. 4 ww. ustawy, 4) naruszenie art. 47 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy poprzez jego niezastosowanie, tj. niewzięcie pod uwagę przedmiotowych regulacji przy wykładni art. 12 ust. 4 ww. ustawy, 5) naruszenie art. 2 lit. a) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej w odniesieniu do współczynników dotyczących sztuk dużych oraz definicji cech objętych badaniem poprzez jego niezastosowanie, tj. niewzięcie pod uwagę przedmiotowych regulacji przy wykładni art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zdaniem skarżących, w świetle powołanych regulacji prawnych małżonkowie prowadzący odrębne gospodarstwa powinni korzystać z dwóch odrębnych numerów identyfikacyjnych. W piśmie z dnia 30 marca 2011 r. stanowiącym odpowiedź na powyższe wezwanie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie znalazł podstaw do zmiany swego stanowiska przedstawionego w piśmie z dnia 25 lutego 2011 r. Zdaniem organu przy zawieszeniu numeru identyfikacyjnego nie doszło do żadnego z naruszeń prawa zarzucanych w wezwaniu, a zawieszenie nie powoduje żadnych negatywnych skutków prawnych dla beneficjentów. A. P. i B. P., reprezentowani przez pełnomocnika – radcę prawnego, złożyli skargę na powyższą odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o uchylenie aktu zawieszenia numeru identyfikacyjnego nadanego A. P., powtarzając zarzuty i argumentację przedstawione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto skarżący wnieśli o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności z art. 32, art. 21 ust.1, art. 22 oraz art. 18 Konstytucji RP oraz art. 47 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W odpowiedzi na skargę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w świetle postanowień ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.), zwanej dalej ustawą, dokonanie wpisu do stosownej ewidencji następuje gdy są spełnione warunki przewidziane w ustawie, w szczególności w jej art. 11. Jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów nadaje się numer identyfikacyjny (art. 12 ust. 1 ustawy). W myśl art. 13 ust. 2 i 3 ustawy Kierownik biura powiatowego Agencji wydaje podmiotom wpisanym do ewidencji producentów, niezwłocznie po dokonaniu wpisu, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia wpłynięcia wniosku o wpis do ewidencji producentów, zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym, o którym mowa w art. 12. Natomiast stosownie do art. 13 ust. 1 Kierownik biura powiatowego Agencji odmawia, w drodze decyzji administracyjnej, wpisu do ewidencji producentów, jeżeli wnioskodawca nie jest producentem lub został mu już uprzednio nadany numer identyfikacyjny, o którym mowa w art. 12. Z powyższej regulacji wynika, że wpisy do stosownej ewidencji mają charakter czynności materialno – technicznej organu administracji publicznej i są one potwierdzane odpowiednimi zaświadczeniami. W przypadku ewentualnej wadliwości dokonanego wpisu organ zobowiązany jest zatem z urzędu wszcząć na podstawie art. 61 § 1 kpa postępowanie o uchylenie czynności materialno-technicznej. Na taki sposób działania organów w tego rodzaju sprawach (błędnego wpisu) wskazywał już tutejszy Sąd w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Po 608/07 (Lex nr 510374), gdzie stwierdził: "Wpis do ewidencji producentów i nadanie numeru identyfikacyjnego jest wprawdzie czynnością materialno-techniczną, ale czynnością z zakresu administracji publicznej dokonywaną zgodnie z wnioskiem strony i bez zastrzeżeń innych zainteresowanych, zatem eliminacja tej czynności z obrotu prawnego powinna następować w formie, umożliwiającej stronie obronę jej interesów. W razie ujawnienia okoliczności, które wskazują, że rejestracja producenta i związane z nią nadanie numeru identyfikacyjnego zostały dokonane pomimo braku wymaganych w tym względzie przesłanek, a brak ten wystąpił już w momencie dokonania wpisu, konieczne staje się wyeliminowanie tej wadliwej czynności, poprzez jej uchylenie w drodze decyzji przy zastosowaniu - na zasadzie analogii - art. 13 ust. 1 ustawy z 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności przewidującego odmowę dokonania wpisu do ewidencji producentów w formie decyzji". Z kolei stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Natomiast w sytuacji, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych, podlega ona odrzuceniu jako niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a). W świetle powyżej przytoczonej regulacji nie ulega wątpliwości, że w przedmiocie wpisu do ewidencji producentów i związanego z tym nadania numeru identyfikacyjnego kognicji sądów administracyjnych podlegają czynności materialno – techniczne dokonania stosownego wpisu do ewidencji (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) oraz decyzje o odmowie dokonania przedmiotowego wpisu i decyzje uchylające dokonany wpis do ewidencji producentów (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Tymczasem w niniejszej sprawie strony zaskarżyły odpowiedź Kierownika Biura Powiatowego ARiMR na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, domagając się uchylenia "zawieszenia" numeru identyfikacyjnego nadanego A. P. W pierwszej kolejności należy więc wskazać, że skargę wnosi się na dany akt (czynność), a nie na odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z tych też względów zaskarżeniu nie podlegało pismo organu, stanowiące "informację" o zawieszeniu numeru identyfikacyjnego. Jednakże w przedmiotowej sprawie przedmiotem zaskarżenia nie mogła być również kwestionowana przez skarżących czynność "zawieszenia" numeru identyfikacyjnego nadanego A. P. Należy bowiem wyjaśnić, że tego rodzaju czynność nie wynika z obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności z powołanej wyżej ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Jak już wskazano powyżej, w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy organ w istocie stwierdza wadliwość dokonanego wcześniej wpisu do ewidencji producentów i związanego z tym nadania numeru identyfikacyjnego, właściwym jest wszczęcie postępowania administracyjnego, w którym ewentualne stwierdzenie braku podstaw do dokonania wpisu do stosownej ewidencji, który mimo tego został dokonany, winno skutkować wydaniem decyzji o uchyleniu tejże wadliwie dokonanej czynności materialno – technicznej. Tymczasem w niniejszej sprawie, organ, stwierdzając, że numer identyfikacyjny został nadany A. P. niezgodnie z prawem, nie przeprowadził powyższej procedury zmierzającej do wyeliminowania wadliwego wpisu do ewidencji producentów, lecz w piśmie zatytułowanym "informacja", stwierdził "zawieszenie" nadanego numeru identyfikacyjnego, która to czynność nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach prawnych, a tym samym nie wywołuje skutków w sferze uprawnień i obowiązków podmiotu, którego dotyczy. Tym samym powyższa czynność "zawieszenia", jako nie przewidziana prawem nie może zostać uznana za działanie z zakresu administracji publicznej, podlegające zaskarżeniu jako "inny akt lub czynność" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. "Akt lub czynność z zakresu administracji publicznej", objęty właściwością sądu administracyjnego, musi być bowiem aktem lub czynnością "nazwaną" (a więc przewidzianą) przez obowiązujące prawo, podobnie jak "nazwane" są pozostałe formy działania administracji publicznej objęte właściwością sądów administracyjnych (zob. M. Bogusz, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2008 r., I OSK 611/08, teza nr 3, Lex nr 532346). Należy przy tym dodać, że w realiach niniejszej sprawy nie można było również potraktować pisma organu informującego o dokonaniu zawieszenia numeru identyfikacyjnego jako decyzji o uchyleniu czynności materialno – technicznej wpisu do ewidencji producentów, ponieważ pismo to, zatytułowane przez sam organ jako "informacja", nie zawiera koniecznych elementów decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 § 1 kpa, w szczególności istotnego w tym zakresie rozstrzygnięcia o uchyleniu dokonanego wpisu do ewidencji producentów. Co więcej, z treści tego pisma nie wynika zamiar organu osiągnięcia bezpośredniego skutku uchylenia czynności materialno – technicznej, tj. uchylenia przedmiotowego wpisu do ewidencji producentów (i związanego z tym nadania numeru identyfikacyjnego), skoro dokonując "zawieszenia" nadanego A. P. numeru identyfikacyjnego, organ stwierdził jednocześnie dopuszczalność posługiwania się przez nią tymże numerem identyfikacyjnym do czasu zakończenia obsługi programu pomocowego Modernizacja gospodarstw rolnych. Ponadto, w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ stwierdził, że owo zawieszenie nie powoduje żadnych negatywnych skutków prawnych dla beneficjentów. Dopiero zatem w przypadku ewentualnego podjęcia przez organ właściwych, a więc wynikających z obowiązującej regulacji prawnej aktów (czynności), władczo rozstrzygających w sferze uprawnień lub obowiązków podmiotu, którego dotyczy wpis (w szczególności decyzji o uchyleniu czynności materialno – technicznej wpisu do ewidencji producentów), możliwe będzie ich zaskarżenie w drodze skargi do sądu administracyjnego. Reasumując, jako że w okolicznościach niniejszej sprawy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego nie mogła być zarówno odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak i pismo organu informujące o zawieszeniu numeru identyfikacyjnego, ani też sama czynność zawieszenia tego numeru, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, o czym orzeczono jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.