II OSK 1314/12

Dnia 13 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak /spr./ sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. K. i D.B.-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1106/11 w sprawie ze skargi T. K. i D. B.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1106/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę T. K. i D. B.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2010 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i budynku technicznego pompy ciepła przy ul. S. [...] w Bydgoszczy (w granicach działki nr [...] w obrębie [...]). Na wniosek T. K. i D. B.-K., postanowieniem Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2010 r., wznowiono, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie w sprawie zakończonej wydaną decyzją ostateczną. Decyzją Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2011 r. odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej inwestycji. Organ uznał, że wnioskodawcy nie spełniają warunków dla uznania ich za strony postępowania, gdyż nie wskazali, na czym polega naruszenie ich interesu prawnego. W odwołaniu od decyzji T. K. i D. B.-K. zarzucili, że organ nie podjął czynności zmierzających do ustalenia interesu prawnego odwołujących się. Nie wezwał inwestora do oświadczenia w zakresie oddziaływania inwestycji, co w obliczu regulacji prawa sąsiedzkiego, budzi zastrzeżenia. Nadto błędnie przyjęto, że interes skarżących ma charakter faktyczny, a nie prawny. Organ nie zbadał, czy skarżącym grożą immisje ze strony inwestycji. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podkreślił, że decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie przesądza o prawie własności w szczególności o przeniesieniu własności na przyszłych właścicieli planowanych budynków czy też o zniesieniu współwłasności po zrealizowaniu inwestycji. Zdaniem organu odwołujący się, jako współwłaściciele nieruchomości po przeciwnej stronie pasa drogowego, nie wskazali normy prawnej, na podstawie której mogliby domagać się konkretyzacji ich uprawnień lub obowiązków przed rzekomymi naruszeniami w związku z decyzją w sprawie ustalenia warunków zabudowy spornej inwestycji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego immisji ze strony inwestycji organ wyjaśnił, że w każdym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ prowadzący sprawę musi brać pod uwagę wymóg ochrony interesów osób trzecich. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. B.-K. i T. K. zarzucili, że nie zostali zawiadomieni o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, zatem są zmuszeni kwestionować decyzję w trybie nadzwyczajnym. Jako błędne uznali działanie organu, który zakres oddziaływania inwestycji oparł wyłącznie na gołosłownym oświadczeniu inwestora. Zdaniem skarżących rodzaj i gęstość zabudowy ma największy wpływ na działki sąsiadujące, ponadto stwarza pole do naruszenia własności w zakresie oddziaływań pośrednich na grunt. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że organy wykazały, że realizacja inwestycji nie doprowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżących. Ogólnikowe odwołanie się do norm prawa sąsiedzkiego jest niewystarczające a wskazane okoliczności albo dotyczą późniejszego etapu realizacyjnego inwestycji albo aspektów faktycznych a nie prawnych. Podnoszone przez skarżących okoliczności dotyczą zdarzeń przyszłych i niepewnych. Tym samym brak jest bezpośredniego związku pomiędzy kwestionowaną decyzją a sytuacją prawną skarżących. Realizacja planowanej inwestycji nie przyczyni się bowiem w jakimkolwiek stopniu do ograniczenia sposobu wykonywania władztwa na nieruchomości skarżących. Nie można na etapie ustalenia warunków zabudowy z góry założyć, że realizacja zamierzenia budowlanego spowoduje przekroczenie dopuszczalnych parametrów wyznaczonych innymi przepisami w tym związanych z ochroną środowiska np. poziomów hałasu, z powodu zwiększonego ruchu samochodów. Określenie układu komunikacyjnego stanowi element projektu budowlanego, stąd na etapie ustalenia warunków zabudowy terenu nie jest możliwe do ustalania, czy w wyniku realizacji inwestycji przekroczone zostaną dopuszczalne normy poziomu oddziaływania na środowisko. W skardze kasacyjnej D. B.-K. i T. K. zaskarżyli powyższy wyrok zarzucając mu: naruszenie prawa materialnego, poprzez pominięcie regulacji prawa cywilnego, w szczególności art. 23, art. 24 oraz art. 143-145 Kodeksu cywilnego podczas dokonywania wykładni art. 28 k.p.a., przez pryzmat rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, w istocie sprowadza się do wadliwego ustalenia, że skarżącym nie przysługuje przymiot stron w tym postępowaniu; naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez przyjęcie, że nie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania, które to naruszenie jest procesową konsekwencją naruszenia wynikającego z zarzutu opisanego w pkt 1. Z uwagi na podniesione zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi zatem spełniać wymogi formalne przewidziane w art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), a ponadto zostać oparta na podstawach ściśle określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Podstawę zaskarżenia może zatem stanowić albo naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania, której normatywne przesłanki określone zostały w § 2 art. 183 P.p.s.a. Zakres postępowania sądu kasacyjnego jest inny niż sądu administracyjnego pierwszej instancji. Ten ostatni sąd, rozpoznając skargę sądowoadministracyjną, nie jest związany granicami skargi i ma obowiązek poddać zaskarżony akt pełnej kontroli pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, niezależnie od zarzutów postawionych w skardze. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny o ile, tak jak w niniejszej sprawie, nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, może rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Oznacza to, że nie może podjąć własnej inicjatywy w celu ustalenia innych naruszeń prawa niż wskazane w skardze kasacyjnej. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Z powyższego wynika, że zakres kontroli orzeczenia wydanego przez Sąd pierwszej instancji wyznacza sama strona wnosząca skargę kasacyjną, zaś szczególnie istotnym elementem tego środka zaskarżenia jest wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarżący zarzucają zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247). Z istoty skargi kasacyjnej, jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą naruszenia prawa procesowego jest wyłącznie naruszenie przepisów P.p.s.a. Stąd też zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez naruszenie 145 § 1 pkt 4 k.p.a., należy uznać za nieuprawniony, albowiem przepisy te nie mogły zostać naruszone przez Sąd pierwszej instancji, gdyż nie stosuje on przepisów k.p.a. Badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowania prawa przez organy administracji może mieć jedynie charakter pośredni, w sytuacji, gdy skarżący w ramach podstawy kasacyjnej, zarzuci sądowi pierwszej instancji naruszenie stosownych przepisów P.p.s.a. poprzez ich nieuwzględnienie, mimo zarzutów zawartych w skardze, naruszenia przez organy administracji wskazanych w niej przepisów. W skardze kasacyjnej nie powiązano naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ze wskazaniem przepisów P.p.s.a., które miał naruszyć Sąd pierwszej instancji. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1) i przywołanym tam orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, uznać trzeba, że zauważone uchybienie nie może bezwarunkowo, z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a., dyskwalifikować takiej skargi. W sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionych zarzutów. Wbrew zarzutom skargi Sąd pierwszej instancji, w niespornym stanie faktycznym, prawidłowo stwierdził, że skarżący nie wykazali istnienia własnego interesu prawnego usprawiedliwiającego status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy terenu inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i budynku technicznego pompy ciepła przy ul. S. [...] w Bydgoszczy. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy będzie zawsze wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja (por. art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 z późn. zm. - dalej, jako u.p.z.p.). Należy też wskazać na przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że - każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Z powołanych przepisów wynika, że osoba trzecia ma prawo domagać się od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należących do innych osób. Stanowisko takie wyrażono także w uchwałach NSA dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/1995 ONSA 1995/4/154, LEX 10650 i z dnia 4 grudnia 1995 r., VI SA 20/95, ONSA 1996/2/54, w których stwierdzono, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy mogą być także właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika bowiem, że określa ona w sposób wiążący między innymi dopuszczalny, na danym terenie, rodzaj inwestycji. Jeśli tak to może wkraczać też w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości sąsiednich, w rozumieniu art. 28 k.p.a. O tym, czy wnioskodawca, ubiegający się o udział w postępowaniu administracyjnym, ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Związek ten musi być przy tym bezpośredni oraz realny (zob. postanowienie NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., I OZ 240/11, LEX nr 786168). Zatem o interesie prawnym, osobistym, własnym i indywidualnym, mówi się, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danej osoby musi wpływać na jej sytuację prawną. Natomiast od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, występujący wówczas, gdy dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że skarżący nie wskazali konkretnej normy prawa materialnego, z której wywodziliby swój interes prawny, przeciwnie powołują się wprost na swój interes faktyczny tj. na to, że obiekt zmieni dotychczasowe warunki przebywania skarżących w danym miejscu, co zagraża ich dobru osobistemu. Trafnie zatem skonstatował Sąd pierwszej instancji, że ochrona dobra osobistego zagrożonego cudzym działaniem jest uzasadniona wówczas, gdy działanie to jest bezprawne (art. 24 § 1 zdanie pierwsze Kodeksu cywilnego). Także w realiach sprawy nie mogło dojść do zakłócenia przez inwestycję korzystania przez skarżących z ich nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą z jej przeznaczenia. Z materiału aktowego wynika, że oddziaływanie inwestycji nie będzie wykraczać poza nieruchomość, na której wznoszone będą obiekty i zamyka się w granicach wnioskowanego terenu tj. działki nr 45 w obrębie 349. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że na etapie ustalenia warunków zabudowy, nie można z góry założyć, że realizacja zamierzenia budowlanego spowoduje przekroczenie dopuszczalnych parametrów wyznaczonych innymi przepisami, w tym związanych z ochroną środowiska. Pozbawiony jest także doniosłości prawnej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez pominięcie regulacji prawa cywilnego, w szczególności art. 23, art. 24 oraz art. 143-145 Kodeksu cywilnego podczas dokonywania wykładni art. 28 k.p.a., przez pryzmat rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, w istocie sprowadza się do wadliwego ustalenia, że skarżącym nie przysługuje przymiot stron w tym postępowaniu. Zgodnie z art. 174 pkt 1 naruszenie prawa materialnego może mieć miejsce poprzez błędną jego wykładnię, albo niewłaściwe zastosowanie. W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. Natomiast w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez pominięcie określonych regulacji Kodeksu cywilnego, nie czyni zadość ustawowym wymogom wskazanym w art. 174 pkt 1.P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.