II FSK 735/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Jerzy Rypina (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Protokolant Jarosław Lubryczyński, po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Kr 1573/11 w sprawie ze skargi [...] Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z dnia 21 lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie na rzecz [...] Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Kr 1573/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi S. [...] w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia 21 lipca 2011 r., Dyrektor Izby Skarbowej w K. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego K. z dnia 30 maja 2011r., w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego o nr [...] z dnia 29 września 2010r., wystawionego na zobowiązanego J. G. przez S. [...] (dalej: strona skarżąca), z tytułu odpłatności za pobyt w I. [...] W dniu 29 września 2010r. strona skarżąca wystawiła tytuł wykonawczy o nr [...], dotyczący zobowiązanego J. G. zam. przy ul. P. [...]. Powyższy tytuł przesłano Naczelnikowi Urzędu Skarbowego K., jako właściwemu do prowadzenia egzekucji ze względu na miejsce zamieszkania zobowiązanego. Organ egzekucyjny stwierdził, że nie jest możliwe podjęcie działań egzekucyjnych, bowiem zobowiązany nie mieszka pod adresem wskazanym w tytule wykonawczym, natomiast od dnia 21 września 2005r. zarejestrowany jest pod adresem zamieszkania T. [...]. Mając na uwadze powyższe, Naczelnik Urzędu Skarbowego K. wydał w dniu 30 maja 2011r. postanowienie, którym - na podstawie art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej: u.p.e.a.) – dokonał zwrotu wierzycielowi przedmiotowego tytułu wykonawczego stwierdzając, że nie spełnia on wymogów formalnych określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie strona skarżąca, powołując się na wyrok WSA w Krakowie sygn. akt I SA/Kr 380/08 z dnia 5 września 2008r., stwierdziła, że w sytuacji, gdy adres widnieje w tytule wykonawczym, a organ egzekucyjny jest w posiadaniu informacji, że uległ on zmianie, to zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz 1071 z 2000r. ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 18 u.p.e.a., winien przekazać w drodze postanowienia tytuł wykonawczy właściwemu organowi egzekucyjnemu, jeśli ta zmiana adresu ma wpływ na zmianę właściwości organu egzekucyjnego. Dyrektor Izby Skarbowej w K. postanowieniem z dnia 27 lipca 2011r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w całości podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu Naczelnika Urzędu Skarbowego K. Stwierdzono, że nieaktualny adres zobowiązanego zawarty w tytule wykonawczym jest tożsamy z brakiem takiego adresu, co powoduje niespełnienie wymogów przewidzianych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. i obowiązek zwrotu tytułu egzekucyjnego wierzycielowi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 29 § 2 oraz art. 1a pkt. 13 u.p.e.a. w związku z art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a także art. 6, 7, 8 ,k.p.a., poprzez przyjęcie, że tytuł wykonawczy zawiera nieprawidłowe dane adresowe zobowiązanego, jak i błędne oznaczenie właściwego miejscowo organu egzekucyjnego oraz poprzez bezpodstawny zwrot tytułu wykonawczego S. [...]. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za zasadną i dlatego na podstawie art. 145 § 1 ust.1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie, a na podstawie art. 135 p.p.s.a., poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przyznał rację stronie skarżącej, że wystawiony przez nią tytuł wykonawczy był prawidłowy pod względem formalnym, gdyż zawierał wszystkie elementy określone w art. 27 § 1 u.p.e.a., w tym adres zamieszkania zobowiązanego. Fakt, że organ egzekucyjny stwierdził w oparciu o swoje bazy danych, iż adres ten jest nieaktualny i był nieaktualny w chwili wystawiania tytułu wykonawczego nie uprawniał do zwrotu tytułu wierzycielowi. Zwrot tytułu wykonawczego w trybie art. 29 § 2 u.p.e.a. mógłby nastąpić jedynie w sytuacji całkowitego braku adresu zobowiązanego w jego treści. Jeśli jednak adres widnieje w tytule wykonawczym, a organ egzekucyjny jest w posiadaniu informacji, że uległ on zmianie, to zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., winien przekazać w drodze postanowienia tytuł wykonawczy właściwemu organowi egzekucyjnemu, jeśli ta zmiana adresu ma wpływ na zmianę właściwości organu egzekucyjnego (por.: wyrok NSA z dnia 24 listopada 1998 r., III SA 918/97). Artykuł 18 u.p.e.a. stanowi, że w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli niniejsza ustawa nie stanowi inaczej. Powyższy przepis odsyła więc do uregulowania zawartego w k.p.a. nakazując jego odpowiednie stosowanie, a dotyczy to kwestii nieujętych wprost unormowaniem ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ o obowiązku przestrzegania z urzędu przez organy administracyjne (w tym egzekucyjne) swojej właściwości miejscowej i rzeczowej mowa jest jedynie w art. 19 k.p.a. stosowanym odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym (por.: wyrok NSA z dnia 13 października 2005 r., II FSK 642/05). Obowiązek badania właściwości przez organ wiąże się z etapem wszczęcia postępowania. Jeśli organ administracji, do którego podanie skierowano, nie dysponuje zdolnością prawną do załatwienia sprawy stanowiącej jego przedmiot, nie może skutecznie wszcząć i prowadzić postępowania (tak: Komentarz do art. 65 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I i II, Zakamycze, 2005). Podobnie przepisy u.p.e.a. nie przewidują w swej treści uregulowania na wypadek stwierdzenia przez organy egzekucyjne swojej niewłaściwości. W tym zakresie również winny mieć zastosowanie przepisy k.p.a., a konkretnie jego art. 65 § 1 w zw. z art. 18 u.p.e.a. W ocenie Sądu organy egzekucyjne dopuściły się naruszenia przepisów postępowania poprzez dokonanie w sposób nieuprawniony zwrotu wierzycielowi tytułu wykonawczego w trybie art. 29 § 2 u.p.e.a. zamiast przekazać go organowi właściwemu na zasadzie art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ egzekucyjny powinien rozważyć także kwestię swojej właściwości w sprawie, stosownie do art. 19 § 2 u.p.e.a. Zgodnie z jego treścią właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Natomiast stosownie do art. 39 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007r., Nr 70 poz. 473 ze zm.) organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50 000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Warszawa jest gminą o statusie miasta wymienioną w odrębnych przepisach, co oznacza również, że organem gminy właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest prezydent miasta. Poza tym kierujący izbą wytrzeźwień oblicza i pobiera opłaty, a to na zasadzie § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20 poz. 192), który to przepis stanowi, że osobom nieposiadającym w momencie zwalniania z izby, placówki lub jednostki Policji środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu dyrektor izby, kierownik placówki lub komendant jednostki Policji wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni. W niniejszej sprawie należałoby dodatkowo poczynić ustalenia co do podmiotu ustalającego stawki opłat za korzystanie z izby wytrzeźwień. Gdyby z ustaleń tych wynikało, że organ gminy jest właściwy dla określania wysokości należności pieniężnych za pobyt w izbie wytrzeźwień, to w ocenie Sądu, istniałyby przesłanki wskazujące na właściwość Prezydenta Miasta W. jako organu egzekucyjnego, ustalonego zgodnie z art. 1a pkt 14 u.p.e.a. Stanowisko takie jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 15.10.2010 r., sygn. akt II FSK 1086/09, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10.03.2011 r., sygn. akt I SA/Kr 1159/10, czy też wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 .09.2011 r., sygn. akt I SA/Kr 425/11). Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiedziona została skarga kasacyjna, którą organ zaskarżył tenże wyrok w całości zarzucając naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie przez Sąd postanowień obu instancji, chociaż rozstrzygnięcia organów nie były dotknięte żadną z wad wskazanych przez Sąd i przy braku naruszeń przez organy przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 27 § 1 pkt 2 i art. 29 § 2 u.p.e.a. i nie oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 27 § 1 pkt 2 poprzez wskazanie i przyjęcie, że tytuł wykonawczy nie powinien zawierać prawidłowego adresu dłużnika; - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę postępowania dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że organ egzekucyjny niezasadnie dokonał zwrotu tytułu wykonawczego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 26 § 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że organ egzekucyjny nie jest związany wnioskiem wierzyciela i podstawą egzekucji nie jest prawidłowo wystawiony tytuł wykonawczy; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę ustaleń faktycznych polegającą na przyjęciu, że adres o jakim mowa w art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. to adres nieaktualny już w chwili wystawienia tytułu wykonawczego, a także z uwagi na niejasność wskazówek co do dalszego postępowania także co do wskazań dotyczących ustalenia właściwości organów egzekucyjnych występujących czy mogących występować w sprawie; - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niesłuszne przyjęcie, że organ egzekucyjny miał obowiązek przekazać tytuł wykonawczy zawierający nieaktualny adres dłużnika do organu egzekucyjnego właściwego miejscowo; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 § 2 i art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że mimo, iż tytuł wykonawczy nie spełniał wymogów tegoż artykułu, organ egzekucyjny nie miał obowiązku zwrotu tytułu wykonawczego. Z uwagi na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w K. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i wobec tego podlega oddaleniu. Podstawową zasadą przyświecającą ustawodawcy w dążeniu do sprawności działania organów administracyjnych przy załatwianiu spraw indywidualnych było ustanowienie prawa, które zapewniłoby działanie organów sprawne, bez zbędnej zwłoki. Powyższa zasada dotyczy także postępowania egzekucyjnego uregulowanego w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz kodeksie postępowania administracyjnego, którego przepisy stosuje się odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny zwrócił wierzycielowi tytuł wykonawczy na podstawie, art. 29 § 2 u.p.e.a. stwierdzając, że nie spełnia on wymogów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a., bowiem wierzyciel mimo ciążącego na nim obowiązku wskazania aktualnego adresu zamieszkania zobowiązanego (art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a.) podał adres nieaktualny. W ocenie organu, fakt że znany mu jest aktualny adres zamieszkania zobowiązanego, nie konwaliduje wadliwego tytułu wykonawczego i nie uzasadnia przekazania tegoż tytułu organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. Powyższe stanowisko organu administracyjnego godzi w podstawową zasadę załatwienia sprawy indywidualnej, które winno być przeprowadzone, jak wskazano na wstępie – sprawnie i bez zbędnej zwłoki. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawierają uregulowania na wypadek stwierdzenia przez organ egzekucyjny swojej niewłaściwości. Wobec tego jest rzeczą oczywistą, że w tym zakresie winny mieć zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a konkretnie art. 65 § 1 w zw. z art. 18 u.p.e.a. Zgodnie z powyższą regulacją, która realizuje zasadę załatwienia sprawy indywidualnej bez zbędnej zwłoki i w sposób sprawny – organ, do którego został niewłaściwie skierowany wniosek o prowadzenie egzekucji wraz z tytułem wykonawczym, ma obowiązek przekazania w drodze postanowienia tytuł wykonawczy właściwemu organowi egzekucyjnemu. W tym stanie rzeczy należy całkowicie podzielić stanowisko zaprezentowane przez sąd pierwszej instancji i zaakceptować pogląd, że przepis art. 29 § 2 u.p.e.a. nie może stanowić podstawy zwrotu tytułu wykonawczego wierzycielowi w sytuacji, gdy konkretny organ nie jest właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego z powodu właściwości miejscowej, czy rzeczowej. Przepis ten przewiduje tylko i wyłącznie dwie przesłanki uzasadniające jego zastosowanie, a mianowicie: 1) gdy tytuł wykonawczy obejmuje obowiązek nie podlegający egzekucji administracyjnej; 2) gdy tytuł nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. Stosownie do art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. do obligatoryjnych elementów tytułu wykonawczego należy obowiązek wskazania przez wierzyciela imienia, nazwiska i adresu zobowiązanego. Na organie egzekucyjnym spocznie obowiązek kontroli poprawności powyższych danych (art. 29 § 2 u.p.e.a.). Zwrot tytułu wykonawczego przez organ byłby uzasadniony w sytuacji nie wskazania przez wierzyciela prawidłowego adresu zamieszkania zobowiązanego i brak wiedzy organu na temat aktualnego adresu zamieszkania tegoż zobowiązanego. W rozpoznawanej sprawie występuje szczególna sytuacja, gdyż organ zna adres zobowiązanego pomimo błędnego wskazania przez wierzyciela miejsca zamieszkania zobowiązanego. Ta właśnie szczególna sytuacja uzasadnia zastosowanie art. 65 § 1 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. tj. przekazanie tytułu wykonawczego organowi właściwemu miejscowo. Z tych też względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.