I SA/Kr 1159/10

Sygn. akt I SA/Kr 1159/10 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 marca 2011r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maria Zawadzka, Sędziowie: WSA Agnieszka Jakimowicz, WSA Jarosław Wiśniewski (spr.), Protokolant: Daniel Marzec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2011r., sprawy ze skargi Miejskiego Centrum w K., na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej, z dnia 10 maja 2010r. Nr [...], w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych, I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 100, 00 zł (sto złotych 00/100 ). Miejskie Centrum w K., dalej zwane także "Centrum", pismem z dnia 24 lutego 2010 roku poinformowało Naczelnika Urzędu Skarbowego, iż od dnia 1 stycznia 2010 roku, uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 4 listopada 2009 roku (nr LXXXIV/1107/09) nastąpiła zmiana nazwy Izby Wytrzeźwień w K. na Miejskie Centrum Profilaktyki Uzależnień z siedzibą w K. Jednocześnie poinformowano, że pozostałe dane jednostki nie uległy zmianie. Postanowieniem z dnia 24 marca 2010 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego, działając na podstawie art. 29 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej zwanej "u.p.e.a.", w związku z art. 19 k.p.a., zwrócił Centrum skierowane do egzekucji tytuły wykonawcze o nr [...] z dnia 24 lutego 2010 r. wraz z ewidencją, gdyż uznał, że nie jest właściwym organem do prowadzenia egzekucji z tytułu opłat za doprowadzenie i pobyt w Centrum. W opinii Naczelnika US organem właściwym jest Prezydent Miasta, zgodnie z art. 19§2 u.p.e.a. Organ wskazał, że stanowisko takie znajduje potwierdzenie w piśmie Ministra Finansów z dnia 31 stycznia 2007 r. skierowanym do Izby Skarbowej oraz wynikach kontroli prowadzonych przez Najwyższą Izbę Kontroli. Z załączonej do postanowienia kopii pisma MF wynika, że opłaty związane z pobytem osoby przyjętej do Izby Wytrzeźwień pobierane są przez dyrektorów izb wytrzeźwień w imieniu i na rzecz organów samorządu terytorialnego, które z mocy art. 39 ustawy o wychowaniu w trzeźwości mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Tym samym spełnione zostały przesłanki określone w art. 19§2 u.p.e.a. upoważniające Prezydenta Miasta do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej w/w opłat oraz stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości. Miejskie Centrum w K, nie zgadzając się ze stanowiskiem Naczelnika US, złożyło zażalenie, w którym wniosło o uchylenie powyższego postanowienia i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniesiono, że przepisy prawa nie określają charakteru formalno - prawnego opłat pobieranych za pobyt w izbie wytrzeźwień, na podstawie których funkcjonuje Miejskie Centrum w K., nie precyzują również trybu i metodyki ich ustalania. W opinii Centrum nie zostały spełnione przesłanki z art. 19 § 2 u.p.e.a., ponieważ wysokość opłaty jest ustalana przez Dyrektora Miejskiego Centrum w K. Strona nie zgodziła się również z argumentem, że ustalenie wysokości opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień odbywa się w oparciu o art. 4 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r., nr 9, poz. 43 ze zm.), gdyż brak jej dobrowolności. Opłat tych nie można uznać za cenę wyświadczonej usługi opiekuńczej lub odpłatnego świadczenia z zakresu opieki zdrowotnej. Powoływanie się przez organ w treści uzasadnienia postanowienia na stanowisko Ministerstwa Finansów, wydane w sprawie dotyczącej Izby Wytrzeźwień w K., strona uważa za chybione, z uwagi na inny stan faktyczny i prawny spraw podlegających ocenie (inny organ ustalający wysokość odpłatności za pobyt w izbach wytrzeźwień). Dyrektor Izby Skarbowej nie podzielił argumentacji Centrum i postanowieniem z dnia 10 maja 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 19 § 2 u.p.e.a., właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Statut Miejskiego Centrum w K., stanowi, iż Centrum jest zakładem budżetowym, podporządkowanym bezpośrednio Prezydentowi Miasta, kieruje nim Dyrektor, z którym stosunek pracy nawiązuje i rozwiązuje Prezydent Miasta. Zatem nie działa on we własnym imieniu, lecz swoje zadnia wykonuje z upoważnienia Prezydenta Miasta. Art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego określił, że do dochodów własnych gminy należą dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe oraz wpłaty od gminny zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych gminnych jednostek budżetowych. Organ II instancji również powołał się na przepisy ustawy o gospodarce komunalnej oraz §6 Statutu Centrum, z którego wynika, że wysokość odpłatności za pobyt ustala Dyrektor Centrum, a zatwierdza Prezydent Miasta. Dyrektor Izby Skarbowej zauważył, że nie nastąpiła ustawowa zmiana podstawy prawnej działania Centrum, jedynie nazwa uległa zmianie, więc przesłanki z art. 19 § 2 u.p.e.a. zostały zachowane. Dla potwierdzenia swojego stanowiska organ II instancji przytoczył przepisy szczegółowe do u.p.e.a., tj. art. 87 ust.1 ustawy z dnia 13.10.1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24.11.1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, jednocześnie zauważył, iż § 10 zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia 9.04.2009 rok nr 749/2009 w sprawie podziału na wewnętrzne komórki organizacyjne oraz szczegółowego zakresu działania Wydziału Finansowego, upoważnia Oddział Windykacji Należności, Referat Egzekucji Administracji Należności Publicznoprawnych do prowadzenia egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu podatków i opłat, dla których organ gminy jest właściwy do ich ustalania lub określania i pobierania. Tak więc w sprawie ogólna właściwość Naczelnika US jest wyłączona. W skardze na postanowienie z dnia 10 maja 2010 r. Miejskie Centrum w K. wniosło o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj.: art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13.11.2003 o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, oraz - przepisów postępowania, tj.: art. 19 § 1 i 2 u.p.e.a. W uzasadnieniu skargi, podobnie jak w zażaleniu, wskazano, iż obowiązujące przepisy prawa nie określają charakteru formalno - prawnego opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień, ani też nie wskazują trybu i metodyki ich ustalania. W szczególności opłaty te nie są opłatami, o których mówi ustawa o podatkach i opłatach lokalnych, nie mają też charakteru kary pieniężnej, a tym bardziej nie można ich uznać za cenę wyświadczonej usługi opiekuńczej lub odpłatnego świadczenia z zakresu opieki zdrowotnej, ponieważ brak im elementu dobrowolności po stronie zobowiązanego. Strona skarżąca zauważyła, że powołany przez organ II instancji art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, nie może mieć w sprawie zastosowania, ponieważ Dyrektor zakładu budżetowego – Miejskiego Centrum w K. – nie jest organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego. Również art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, według strony skarżącej, nie jest generalnym upoważnieniem do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym, a ustawodawca pragnie wskazać jedynie ustalone urzędowo należności, stanowiące ekwiwalent za usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Przymus czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą. Strona wskazała także, że w §5 uchwały nr LXXXIV/1107/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 4 listopada 2009 roku w sprawie zmiany nazwy Izby Wytrzeźwień w K. i nadania Statutu Centrum z siedzibą w K. zostało udzielone Dyrektorowi Centrum upoważnienie do załatwiania spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej w zakresie należącym do Centrum, określonych w statucie lub przepisach ogólnych, na podstawie art. 39§4 ustawy o samorządzie gminnym. Strona skarżąca wskazała także, że na decyzję organu I instancji o wydaniu postanowienia o zwrocie tytułów wykonawczych nie może wpływać fakt przesłania przez Centrum pisma informującego jedynie o zmianie nazwy jednostki. Do tej kwestii organ II instancji nie odniósł się. Dyrektor Izby Skarbowej w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, jednakże z innych przyczyn niż wskazane w jej uzasadnieniu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie, którym utrzymano w mocy postanowienie organu egzekucyjnego I instancji, o zwrocie tytułów wykonawczych wierzycielowi, z uwagi na niewłaściwość/brak kompetencji Naczelnika Urzędu Skarbowego do prowadzenia egzekucji pieniężnej. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej właściwym organem egzekucyjnym w niniejszej sprawie z tytułu opłat za pobyt w Miejskim Centrum w K. jest Prezydent Miasta. Zgodnie z art. 19 § 2 u.p.e.a. , regulującym właściwość rzeczowa organów egzekucyjnych, właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. W powyższym przepisie chodzi o miasta na prawach powiatu, którym jest też miasto K. Powyższe oznacza, że organem gminy właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest prezydent miasta ( wójt, burmistrz, ), co wynika z art. 11a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Na gruncie niniejszej sprawy niewątpliwie faktycznym podmiotem ustalającym i pobierającym ww. opłaty jest Dyrektor Centrum co jednoznacznie wynika z § 6 pkt 2 statutu Miejskiego Centrum w K. Dlatego też zdaniem sądu dla rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii spornej kluczowe jest przesądzenie tego, czy wystawiający tytuł wykonawczy Dyrektor Centrum działa z upoważnienia prezydenta miasta, czy też nie. Innymi słowy istotne jest, czy Dyrektor Centrum wykonuje powierzone mu zadania w ramach jednostki organizacyjnej (miasta) niezależnej od powyższego organu samorządowego (działającej samodzielnie w imieniu miasta), czy też realizuje w powyższym zakresie kompetencje prezydenta, w szczególności w ramach wewnętrznej dekoncentracji zadań i kompetencji aparatu pomocniczego (urzędu) tego organu (szerzej w tej kwestii por. np. B. Adamiak: Uwagi o współczesnej koncepcji organu administracji publicznej (w:) Jednostka, państwo, administracja - nowy wymiar, Rzeszów 2004). Natomiast bez znaczenia dla oceny właściwości rzeczowej organu egzekucyjnego jest podnoszona w skardze okoliczność , iż przedmiotowym opłatą brak jest elementu dobrowolności . Okoliczność ta nie jest bowiem przesłanką statuująca tą właściwość w świetle regulacji z art. 19 ust 2 u.p.e.a. ( por wyrok NSA z 4 marca 2008 r. sygn. akt II FW 2/07) Zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007r., Nr 70, poz. 473 ze zm.) za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobierane są opłaty. W myśl § 29 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izby wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20, poz. 192 ze zm.) maksymalna wysokość opłaty związanej z pobytem osoby przyjętej do izby, placówki lub jednostek Policji wynosi 250 zł. Z § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izby wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego, osobom nieposiadającym w momencie zwalnia z izby, placówki lub jednostki Policji środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu, dyrektor izby, kierownik placówki lub komendant jednostki wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni. Zgodnie z art. 42 ust. 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, egzekucja tych należności następuje na drodze postępowania egzekucyjnego administracji. Zwrócić ponadto należy uwagę na treść art. 7 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie, z którym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności zaś zadania własne obejmują sprawy ochrony zdrowia i pomocy społecznej realizowane między innymi w oparciu o ustawę o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.h ustawy o samorządzie gminy, właściwym organem do ustalenia szczegółowej organizacji izby wytrzeźwień właściwa jest rada gminy. Na podstawie tego przepisu Rada Miasta Krakowa uchwałą nr LXXXIV/1107/09 z dnia 4 listopada 2009r. uchwaliła statut Miejskiemu Centrum, który stanowi załącznik do tej uchwały. Z kolei zgodnie z art. 26 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w miastach powyżej 100.000 mieszkańców organem wykonawczym jest prezydent miasta. Prezydent wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa przy pomocy urzędu, którego jest kierownikiem (art. 30 ust. 1, art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Zarazem prezydent wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 33 ust. 5 ustawy), przy czym tych ostatnich również zatrudnia oraz zwalnia (art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy). Opłaty za pobyt w Centrum są dochodami gminy na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 39 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Miejskie Centrum w K. jest zakładem budżetowym bezpośrednio podporządkowanym Prezydentowi Miasta co wynika z jego statutu. Jako jednostka budżetowa prowadzi gospodarkę finansową według zasad określonych w ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych i zgodnie z nadanym jej statutem. Również stosunek pracy z Dyrektorem Centrum nawiązuje i rozwiązuje Prezydent Miasta. Także z upoważnienia Prezydenta Dyrektor Centrum jest umocowany w ramach zwykłego zarządu do składania oświadczeń woli oraz dokonywania czynności prawnych związanych z funkcjonowaniem Centrum - § 4 pkt 3 statutu. Zgodnie natomiast z § 6 pkt 2 statutu wysokość opłat za pobyt osoby przyjętej co prawda ustala Dyrektor Centrum ale zatwierdza Prezydent Miasta . Zatem uznać należy , iż w świetle przedstawionych przepisów opłata za pobyt w Miejskim Centrum w K ustalana jest i pobierana przez Dyrektora tej jednostki z upoważnienia Prezydenta Miasta w wykonaniu jego kompetencji. Uprawnienia do pobierania przedmiotowych opłat są pochodną od uprawnień Prezydenta Miasta . Dyrektor Centrum nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego, i ustalając wysokość opłat nie działa samodzielnie we własnym imieniu , realizując zadania gminy będąc jednocześnie podporządkowany służbowo Prezydentowi Miasta . Oznacza to , iż Prezydent Miasta jako organ właściwy do ustalania i pobierania należności pieniężnych z tytułu opłaty za pobyt w Miejskim Centrum stosownie do art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekwowania tego typu należności . Wyłączona jest w tym zakresie ogólna właściwość Naczelnika Urzędu Skarbowego wynikająca z Art. 19§ 1 cyt ustawy . Pomimo prawidłowości zaprezentowanego przez organ stanowiska w zakresie właściwości rzeczowej organu egzekucyjnego Sąd uchylił jednak zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z przyczyn formalnych . Podstawą zwrotu tytułów wykonawczych powołaną zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji był art. 29 § 1 i 2 u.p.e.a. zgodnie z którymi organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym ( § 1 ). Jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Na postanowienie organu egzekucyjnego o zwrocie tytułu wykonawczego przysługuje wierzycielowi, niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, zażalenie ( § 2 ). Analiza ww. przepisów wykazuje , iż zwrot tytułów wykonawczych, obejmuje tylko dwie sytuacje tj. - po pierwsze taką, gdy tytuł wykonawczy obejmuje obowiązek nie podlegający egzekucji administracyjnej, - po drugie, gdy tytuł lub tytuły wykonawcze nie spełniają wymogów określonych w art. 27 § 1 i § 2 u.p.e.a. W niniejszej sprawie podstawą zwrotu tytułów wykonawczych wynikającą z uzasadnienia zaskarżonych rozstrzygnięć była okoliczność , iż Naczelnik Urzędu Skarbowego uznał się za niewłaściwy organ egzekucyjny stojąc na stanowisku , iż właściwym zgodnie z art. 19 § 2 u.p.e.a. jest Prezydent Miasta. Zatem Naczelnik Urzędu Skarbowego nie wykluczył a wręcz potwierdził , iż tytuły wykonawcze obejmują obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej co zresztą jednoznacznie wynika z a . Sporna była tylko właściwość rzeczowa administracyjnego organu egzekucyjnego. Nie zakwestionowano również wymogów formalnych tytułów wykonawczych. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że organy egzekucyjne obydwu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania poprzez dokonanie w sposób nieuprawniony zwrotu wierzycielowi tytułów wykonawczych w trybie art. 29 § 2 u.p.e.a. W przypadku bowiem , gdy organ egzekucyjny, do którego skierowano wniosek/podanie jest niewłaściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, winien przekazać tytuł wykonawczy organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. ( por wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2010 r.sygn. akt II FSK 2107/08). W związku z dostrzeżonymi naruszeniami przepisów art. 29 § 2 u.p.e.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w/w ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Działając zaś na podstawie art. 135 cyt ustawy. Sąd orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego także postanowienia organu I instancji poprzedzającego zaskarżone postanowienie, gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga.