II FW 2/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędziowie NSA Edyta Anyżewska (sprawozdawca), Bogdan Lubiński, Protokolant Barbara Mróz, po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Finansowej wniosku Prezydenta Miasta W. z dnia 19 listopada 2007 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta W. a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego W. - Ś. dotyczącego organu właściwego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego dotyczącego mandatu karnego kredytowanego wystawionego przez Gminę W. - Straż Miejską W. p o s t a n a w i a wskazać Prezydenta Miasta W. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Postanowieniem z dnia 25 października 2007 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. przekazał Prezydentowi Miasta W. do realizacji tytuł wykonawczy dotyczący należności z tytułu mandatu karnego kredytowanego (z dnia 28 września 2006 r., nr W22/1438/2006), wystawionego przez Gminę W. Straż Miejską W. na dłużnika P. P. zamieszkałego we W. Podstawę prawną orzeczenia skarbowego organu egzekucyjnego stanowiły art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej K.p.a., w zw. z art. 17, art. 18 i art. 19 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005, nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej p.e.a. W uzasadnieniu postanowienia Naczelnik Urzędu Skarbowego wyjaśnił, że stosownie do art. 19 § 2 p.e.a., jeżeli wierzycielem grzywny nałożonej w drodze mandatu jest organ gminy o statusie tzw. dużego miasta, będzie on jednocześnie organem egzekucyjnym właściwym do egzekucji tych należności. Organ gminy o statusie tzw. dużego miasta jest bowiem organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych (z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości) przy egzekucji należności pieniężnych, dla których ustalenia lub określenia i pobrania jest właściwy. Organ gminy będący równocześnie organem egzekucyjnym, na terenie którego został ujawniony majątek zobowiązanego zobligowany jest więc do prowadzenia egzekucji administracyjnej omawianych należności we własnym zakresie. W związku z powyższym do egzekucji administracyjnej grzywien nakładanych w drodze mandatów karnych przez Straż Miejską W., na mocy art. 19 § 2 p.e.a., organem właściwym rzeczowo jest Prezydent Miasta W. Ostatnio wskazany organ (samorządowy) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego - na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. - z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego, domagając się "wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy". W motywach wniosku Prezydent podniósł, że w art. 19 § 1 p.e.a. sformułowana została zasada, iż podstawowym organem egzekucyjnym, uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, jest naczelnik właściwego urzędu skarbowego. W postanowieniach § 2-8 tego artykułu przewidziane zostały odstępstwa od tej zasady. W § 2 wskazano, że organ gminy o statusie miasta - wymienionej w załączniku do ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (tj. Dz.U. z 1997 r. nr 36, poz. 224 ze zm.) w zw. z art. 87 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.) - jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Przywołany przepis ogranicza uprawnienie do prowadzenia egzekucji przez właściwy organ gminy o statusie miasta do tych tylko należności pieniężnych, które ten właśnie organ może ustalić lub określić i pobrać. Grzywny nakładane w drodze mandatu karnego przez strażników straży miejskich nie mogą być - zdaniem wnioskodawcy - zaliczone do należności pieniężnych, które są ustalane lub określane i pobierane przez organ gminy o statusie miasta. Straże gminne (miejskie) są powoływane przez rady gmin (miast) i stanowią jednostki organizacyjne tych gmin (miast), zaś kierujących strażami komendantów powołują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci). Tym niemniej komendanci straży nie są organami w rozumieniu prawa administracyjnego. Komendanci wykonują swoje zadania przy pomocy komendy straży. Organy wykonawcze gmin sprawują jedynie nadzór nad działalnością straży (por. rozdział 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych - Dz. U. nr 123, poz. 779 ze zm. - dalej ustawa o strażach gminnych; Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 91-93). Ponadto uprawnienia strażników straży gminnych, wynikające z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie wykroczeń, za które strażnicy straży gminnych są uprawnieni do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego (Dz. U. nr 208, poz. 2026), dalej rozporządzenie MSWiA z dnia 17 listopada 2003 r., polegają wyłącznie na nakładaniu grzywien w drodze mandatu karnego za określone wykroczenia. Nakładanie grzywien, nie może być utożsamiane z ustalaniem lub określaniem i pobieraniem. Określanie wysokości grzywien nakładanych w drodze mandatu karnego następuje zaś w drodze rozporządzeń wykonawczych do ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. nr 106, poz. 1148 ze zm.), dalej K.p.w. - por. § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 listopada 2003 r. w sprawie wysokości grzywien nakładanych w drodze mandatów karnych za wybrane rodzaje wykroczeń (Dz. U. nr 208, poz. 2023). W związku z powyższym w ocenie Prezydenta art. 19 § 2 p.e.a., powołany przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w postanowieniu z dnia 25 października 2007 r., nie może być podstawą odmowy przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec dłużnika tytułu wykonawczego dotyczącego mandatu karnego kredytowanego wystawionego przez Straż Miejską W. Końcowo wnioskodawca podkreślił, że nie wszystkie należności pieniężne stanowiące dochód jednostek samorządu terytorialnego mogą być przez nie egzekwowane (np. podatek od spadków i darowizn jest egzekwowany przez właściwych naczelników urzędów skarbowych). W odpowiedzi na wniosek Prezydenta, Naczelnik Urzędu Skarbowego wskazał, że uprawnienie dla strażników straży gminnych do nakładania grzywien w drodze mandatu wynika z art. 12 ustawy o strażach gminnych w zw. z art. 95 § 4 K.p.w. Wykaz wykroczeń, za które straż gminna jest uprawniona do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego oraz tryb wydania upoważnień do podejmowania przez straż gminną tych czynności, zostały określone w rozporządzeniu MSWiA z dnia 17 listopada 2003 r. Stosownie, do art. 100 K.p.w. grzywna nałożona w drodze mandatu karnego stanowi dochód budżetu państwa, a gdy nałoży ją funkcjonariusz organu podległego władzom jednostki samorządu terytorialnego, stanowi dochód tej jednostki samorządu. Wierzycielem grzywien nakładanych w drodze mandatów karnych przez strażników gminnych jest w związku z tym właściwy organ gminy. Następnie organ skarbowy wywiódł, że w świetle art. 97 § 3 K.p.w. funkcjonariusz organu mandatowego ma obowiązek przy decydowaniu się na tryb mandatowy: - wskazać sprawcy wykroczenie, za które ma być nałożona grzywna; - określić wysokość kary; - pouczyć go o możliwości odmowy przyjęcia mandatu oraz o konsekwencjach tej odmowy, czyli o tym, że sprawa będzie wówczas skierowana do sądu (art. 97 § 3), a wobec żołnierza także będzie o tym powiadomiony prokurator wojskowy (art. 86 § 1). Mając powyższe na uwadze Naczelnik Urzędu Skarbowego podtrzymał pogląd, że z uwagi na treść art. 19 § 2 p.e.a. organ gminy (o statusie tzw. dużego miasta), będący równocześnie organem egzekucyjnym, na terenie którego został ujawniony majątek zobowiązanego, zobligowany jest do prowadzenia egzekucji administracyjnej omawianych należności we własnym zakresie. W związku z tym według skarbowego organu egzekucyjnego do egzekucji administracyjnej grzywien nakładanych w drodze mandatów karnych przez Straż Miejską W., na mocy art. 19 § 2 p.e.a. organem właściwym rzeczowo jest Prezydent Miasta W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 22 § 2 K.p.a. oraz art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 166 ust. 3 Konstytucji, spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Z wnioskiem o rozpatrzenie sporu o właściwość, zgodnie z art. 22 § 3 pkt 2 K.p.a., może wystąpić m.in. organ jednostki samorządu terytorialnego lub inny organ administracji publicznej, pozostający w sporze. W niniejszej sprawie był to Prezydent Miasta W., a więc pierwszy z w wyżej wymienionych. W związku z tym, w myśl art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sad Administracyjny obowiązany jest podjąć postępowanie w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy i wydać odpowiednie postanowienie. Wątpliwość w niniejszej sprawie dotyczy normy kompetencyjnej wynikającej z art. 19 § 2 p.e.a. W myśl tego przepisu właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Nie jest przy tym sporne, że w świetle unormowań art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (w zw. z pkt 44 jej załącznika) - które stanowią odrębne przepisy wskazane w w/w art. 19 § 2 p.e.a. - organ występujący z wnioskiem (Prezydent), jest organem gminy o statusie miasta. Wątpliwa pozostaje kwestia, czy Prezydent Miasta W. jest organem właściwym dla określania i pobierania należności pieniężnych wynikających z mandatów karnych (kredytowych) wystawianych przez strażników Straży Miejskiej tego miasta. Twierdząca odpowiedź na powyższe pytanie - za którą opowiada się Naczelnik Urzędu Skarbowego - prowadziłaby do przyjęcia, z uwagi na treść cytowanego art. 19 § 2 p.e.a., iż do egzekucji należności pieniężnej wynikającej ze wspomnianego mandatu właściwy jest Prezydent. Według tego organu (wnioskodawcy) nie można jednakże przyjąć takiego poglądu, co skutkowało powstaniem negatywnego sporu o właściwość (rzeczową) w omawianym zakresie. Zdaniem Sądu odwoławczego dla rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii spornej kluczowe jest przesądzenie tego, czy wystawiający mandat strażnik miejski działa z upoważnienia prezydenta miasta, czy też nie. Innymi słowy istotne jest, czy funkcjonariusz taki wykonuje powierzone mu zadania w ramach jednostki organizacyjnej (miasta) niezależnej od powyższego organu samorządowego (działającej samodzielnie w imieniu miasta), czy też realizuje w powyższym zakresie kompetencje prezydenta, w szczególności w ramach wewnętrznej dekoncentracji zadań i kompetencji aparatu pomocniczego (urzędu) tego organu (szerzej w tej kwestii por. np. B. Adamiak: Uwagi o współczesnej koncepcji organu administracji publicznej [w:] Jednostka, państwo, administracja - nowy wymiar, Rzeszów 2004). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie należy opowiedzieć się za poglądem, iż straż miejska wykonuje swoje zadania w związku z upoważnieniem prezydenta. Świadczy o tym przede wszystkim treść przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej ustawa o samorządzie gminnym, oraz w/w ustawy o strażach gminnych. W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę na treść art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności zaś zadania własne obejmują sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Zgodnie z kolei z art. 26 ust. 4 w/w ustawy w miastach powyżej 100.000 mieszkańców organem wykonawczym jest prezydent miasta. Prezydent wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa przy pomocy urzędu, którego jest kierownikiem (art. 30 ust. 1, art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Zarazem prezydent wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 33 ust. 5 ustawy), przy czym tych ostatnich również zatrudnia oraz zwalnia (art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy). Jedną z jednostek organizacyjnych miasta - tworzoną przez radę miasta - jest straż miejska (art. 2 ust. 1 i 3 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych). Strażą miejską kieruje komendant powoływany i odwoływany przez prezydenta miasta po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego Policji (art. 7 ust. 1 ustawy). Straż wykonuje zadania w zakresie ochrony porządku publicznego wynikające z ustaw i aktów prawa miejscowego poprzez swoich pracowników - strażników (art. 10 ust. 1 i 2 ustawy). Jednakże komendant nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego, podlega bowiem służbowo prezydentowi miasta (art. 7 ust. 2 ustawy). Co więcej, prezydent sprawuje ogólny nadzór nad działalnością straży (w zakresie fachowym nadzór ten sprawuje Komendant Główny Policji poprzez właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego Policji - por. art. 9 ust. 1 ustawy). Wreszcie w przypadkach szczególnie uzasadnionych rada gminy może postanowić o umiejscowieniu komendy straży w strukturze urzędu miasta (por. art. 6 ust. 2 ustawy). Analiza przytoczonych regulacji wskazuje, że straż miejska to jednostka organizacyjna miasta o szczególnym charakterze (nie można zapominać zwłaszcza o charakterze jej zadań i związanych z tym uprawnieniach nadzorczych organów Policji), jednakże jej działalność jest bezpośrednio związana z kompetencjami prezydenta (w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli), o czym świadczą w szczególności: służbowa podległość komendanta straży prezydentowi, nadzór tego ostatniego nad działalnością straży i możliwość umiejscowienia straży w strukturze urzędu miasta (aparatu pomocniczego prezydenta). Odnotować też w tym miejscu należy, że powyższą konkluzję odnośnie do organizacyjnej pozycji straży miejskiej potwierdza doktryna (por. M. Mączyński w: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod. red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2007, s.138 in fine). Na marginesie zauważyć trzeba, że funkcjonalny związek straży miejskiej z działalnością prezydenta miasta potwierdza wykładnia historyczna regulacji normujących organizację tej formacji mundurowej. Mianowicie przed dniem 12 października 1995 r. (por. art. 2 pkt 24 w zw. z art. 12 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. o zmianie ustaw: o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych, o Policji, o Urzędzie Ochrony Państwa, o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. nr 104, poz. 515), zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. nr 30, poz. 179 ze zm.), tworzenie straży miejskiej należało do prezydentów (i burmistrzów) miast (w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych). Tak zresztą było w przypadku Straży Miejskiej W. (utworzonej zarządzeniem nr 9/91 Prezydenta Miasta W. z dnia 18 września 1991 r. w sprawie utworzenia Straży Miejskiej we W.). Przytoczone rozważania prowadzą do wniosku, że mandat karny (w tym przypadku kredytowy) wystawiany jest przez strażnika straży miejskiej z upoważnienia prezydenta (w wykonaniu jego kompetencji). Nie ma więc racji Prezydent wykluczając swoją właściwość w zakresie określania i pobierania należności pieniężnej z tego tytułu (i tym samym kompetencję do egzekwowania tej należności). Podkreślić przy tym trzeba, że trafne jest spostrzeżenie Naczelnika Urzędu Skarbowego, iż uprawnienie dla strażników straży gminnych do nakładania grzywien w drodze mandatu - wynikające z art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy o strażach gminnych w zw. z art. 95 § 4 K.p.w. oraz przepisami rozporządzenia MSWiA z dnia 17 listopada 2003 r. - realizowane jest zgodnie m.in. z art. 97 § 3 K.p.w. Przepis ten stanowi, iż funkcjonariusz nakładający grzywnę obowiązany jest określić jej wysokość, wykroczenie zarzucone sprawcy oraz poinformować sprawcę wykroczenia o prawie odmowy przyjęcia mandatu karnego i o skutkach prawnych takiej odmowy. Strażnik miejski zobowiązany jest więc do określenia wysokości mandatu kierując się rodzajem wykroczenia i stawką dla danego wykroczenia właściwą (uregulowaną w w/w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 listopada 2003 r. w sprawie wysokości grzywien nakładanych w drodze mandatów karnych za wybrane rodzaje wykroczeń). Chybiona jest więc w tym kontekście argumentacja wnioskodawcy, iż nakładanie grzywien w drodze mandatu karnego nie może być utożsamiane z ustalaniem lub określaniem i pobieraniem należności pieniężnej. Jak wynika z wcześniejszych rozważań, wskazane czynności (jakkolwiek określone są one w ustawach i aktach wykonawczych do nich) funkcjonariusz straży miejskiej wykonuje w zakresie kompetencji prezydenta miasta. Na gruncie przedmiotowej sprawy oznacza powyższe, że Prezydent Miasta W. - jako organ właściwy do określania i pobierania należności pieniężnych z tytułu mandatów karnych za wykroczenia, wystawianych przez strażników Straży Miejskiej W. - jest stosownie do przytoczonego wyżej art. 19 § 2 p.e.a. organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekwowania tego typu należności w niniejszej sprawie. Wyłączona jest w tym zakresie ogólna właściwość Naczelnika Urzędu Skarbowego, wynikająca z art. 19 § 1 w/w ustawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a.