II GSK 873/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. S.A. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1630/11 w sprawie ze skargi W. S.A. w L. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o ofercie publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. S.A. w L. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego kwotę 2400 (dwa tysiące czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 grudnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1630/11, oddalił skargę W. S.A. z siedzibą w L. (dalej: skarżąca) na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej w związku ze stwierdzeniem naruszenia przez emitenta papierów wartościowych obowiązku przekazania informacji. Referując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Komisja Nadzoru Finansowego nałożyła na spółkę karę pieniężną w wysokości 70.000 zł za naruszenie art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439, dalej: ustawa o ofercie), gdyż strona nie wskazała w raporcie bieżącym nr 67/2009 z dnia 9 października 2009 r., że umowa zawarta w dniu [...] października 2009 r. pomiędzy spółką zależną od strony, tj. spółką W. B. Sp. z o.o. a B. P. Sp. z o.o., miała charakter warunkowy oraz naruszyła art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a/ ustawy o ofercie w zw. z § 38 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych oraz warunków uznawania za równoważne informacji wymaganych przepisami prawa państwa niebędącego państwem członkowskim (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 259, ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie informacji bieżących i okresowych) przez to, że nie przekazała w raporcie bieżącym nr 46/2009 z dnia 25 maja 2009 r. załączników do projektów uchwał mających być przedmiotem obrad Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy Spółki (dalej zwane: "ZWZA") w dniu [...] czerwca 2009 r. KNF stwierdziła, iż skarżąca naruszyła art. 56 ustawy o ofercie w związku z publikacją raportu bieżącego nr 67/2009 z dnia 9 października 2010 r., zawierającego informację o zawarciu przez W. B. i B. P. umowy. Raport ten nie zawierał informacji na temat warunkowego charakteru umowy i tym samym Komisja stwierdziła, że informacja poufna w nim zawarta nie była kompletna i mogła wprowadzać inwestorów i akcjonariuszy W. w błąd co do bezwarunkowego charakteru umowy. Komisja podtrzymała swoje stanowisko, iż zastrzeżenie warunku implikowało, że umowa nie miała charakteru definitywnego, a jej realizacja wymagała od Spółki zakupu nieruchomości, o czym inwestorzy nie wiedzieli. O warunku dotyczącym zakupu nieruchomości Emitent poinformował dopiero raportem bieżącym nr 72/2009 z dnia 3 grudnia 2009r. Od ziszczenia się warunku określonego w § 2 pkt 1 umowy uzależnione było czy dojdzie do wykonania umowy. W przypadku nieziszczenia się warunku nie doszłoby do przeniesienia majątkowych praw autorskich oraz sprzedaży dokumentów niezbędnych do realizacji projektu, co skutkowałoby niedojściem do skutku inwestycji. Warunek zawarty w § 2 pkt 6 umowy powodował natomiast, że w przypadku jego zaistnienia umowa ulegała rozwiązaniu i tym samym nie dochodziło do przeniesienia majątkowych praw autorskich oraz sprzedaży dokumentów. Ponadto z § 2 pkt 1 umowy wynikało, że przeniesienie praw w zakresie opisanym w umowie nastąpi z chwilą zapłaty 2 raty ceny. Inwestorzy byli zatem przekonani, iż umowa została zawarta bez żadnych obwarowań, które przesądzały o pewności realizacji inwestycji. Podejmowali więc swoje decyzje inwestycyjne w oparciu o informacje, które mogły wprowadzać w błąd. Spółka nie mogła opóźnić informacji o warunkowym charakterze umowy, niezależnie od tego czy był to warunek zawieszający czy rozwiązujący. W przypadku warunku zawieszającego możliwe jest wyłącznie opóźnienie całej umowy zawartej pod takim warunkiem, co wynika z treści § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie opóźnienia przekazania informacji poufnej. Natomiast nie ma możliwości w świetle rozporządzenia opóźnienia informacji o warunku rozwiązującym, ponieważ może to wprowadzać inwestorów w błąd. Jeśli natomiast Spółka zdecydowała się na przekazanie do publicznej wiadomości informacji o umowie, to powinna przekazać tę informację w sposób rzetelny i precyzyjny, a tym samym dający podstawę do racjonalnej oceny przez inwestorów i akcjonariuszy Emitenta zasadności ekonomicznej inwestycji w akcje Spółki. Informacja o charakterze warunkowym umowy spełnia kryteria istotności dla inwestorów i akcjonariuszy W.. Spółka nienależycie wykonała obowiązek informacyjny, o którym mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a/ w zw. z § 38 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych, gdyż nie opublikowała w raporcie bieżącym nr 46/2009 z dnia 25 maja 2009 r. załączników do projektów uchwał zamieszczonych w porządku zwołanego na dzień 24 czerwca 2009 r. ZWZA. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych, raporty bieżące i okresowe powinny zawierać informacje odzwierciedlające specyfikę opisywanej sytuacji oraz powinny być sporządzone w sposób prawdziwy, rzetelny i kompletny. Bezsprzeczne jest, że raport bieżący nr 46/2009 z dnia 25 maja 2009 r., który nie zawierał załączników do projektów uchwał, nie może być uznany za rzetelny i kompletny. Prowadzi to do wniosku, że raport bieżący nie umożliwiał inwestorom, w tym akcjonariuszom Emitenta, powzięcie pełnej informacji na temat uchwał, które miały być przedmiotem WZA. Podstawą nałożenia kary na W. było naruszenie art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 56 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 lit. a/ ustawy o ofercie a nie, jak wskazała strona, art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z 56 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 lit. b/ ustawy o ofercie. W. jako spółka dopuszczona do obrotu na rynku oficjalnych notowań giełdowych jest zobowiązana do wykonywania obowiązków informacyjnych w trybie art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a/ ustawy o ofercie. W opinii KNF błędna jest teza strony jakoby brak odwołania się w art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie do regulacji rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych uniemożliwiał nałożenie kary w przypadku naruszenia przepisów wskazanego rozporządzenia. Podstawą wydania decyzji nie było naruszenie uregulowań rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych, ale naruszenie obowiązków informacyjnych określonych w art. 56 ustawy o ofercie w zw. z postanowieniami rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych. Przedmiotowe rozporządzenie stanowi konkretyzację ujętego obowiązku przekazywania informacji bieżących i okresowych. Komisja wskazała, iż w pełni uprawnione jest zastosowanie dyspozycji rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych przy ocenie zachowania strony, gdyż w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a/ ustawy o ofercie znajduje się bezpośrednie odwołanie do przepisów, które zostaną wydane na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy o ofercie. Rozporządzenie w sprawie informacji bieżących i okresowych jest właśnie regulacją wydaną na tej podstawie, a co za tym idzie, znajduje ex lege zastosowanie do emitentów w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych. Komisja wskazała, iż w art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie nie występuje, wbrew twierdzeniom W., żadna luka prawna polegająca na pominięciu przez ustawodawcę sankcji za naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych. Podstawą wydania decyzji było naruszenie art. 56 ustawy o ofercie w związku z postanowieniem rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych, do którego artykuł bezpośrednio odwołuje. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut błędnego uznania sprawozdania Zarządu spółki W. S.A. (KRS [...]) z działalności za okres od [...] grudnia 2007 r. do dnia [...] grudnia 2008 r., sprawozdania Zarządu spółki W. S.A. (KRS [...]) z działalności za okres od [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] stycznia 2009 r., sprawozdania finansowego spółki W. S.A. (KRS [...]) za okres od [...] grudnia 2007 r. do dnia [..] grudnia 2008 r., sprawozdania finansowego spółki W. S.A. (KRS [...]) za okres od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] stycznia 2009 r. oraz sprawozdania Rady Nadzorczej Strony za 2008 r., za załączniki do projektów uchwał ZWZA W. zwołanego na dzień [...] czerwca 2009 r. Pominięte przez Spółkę sprawozdania finansowe powinny być opublikowane wraz z projektami uchwał na ZWZA strony, gdyż stanowiły ich treściowe uzupełnienie. Treść ogłoszonych przez stronę projektów uchwał wskazuje jednoznacznie, że przedmiotem każdej z nich miało być zatwierdzenie określonego sprawozdania, a jeśli tak, to sprawozdania te stanowiły integralną całość z projektem uchwały. Zdaniem KNF, błędny jest argument strony, że Komisja, poprzez uznanie sprawozdań za załączniki, próbuje wprowadzić obowiązek publikacji samych sprawozdań, zaś w przedmiotowym stanie faktycznym kwestionowane sprawozdania zostały sporządzone przez Zarząd Spółki niepublicznej i nie podlegały publikacji. W opinii KNF teza ta wskazuje jednoznacznie na słuszność rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Skoro, jak przyznaje Strona, kwestionowane przez nią sprawozdania nie zostały przekazane do publicznej wiadomości przed publikacją raportu bieżącego nr 46/2009 z dnia 25 maja 2009 r., to tym bardziej na stronie, jako spółce przejmującej spółkę niepubliczną W. S.A. z siedzibą w L. (KRS [...]), ciążył obowiązek ich publikacji. Niewątpliwie wyniki finansowe za 2008 r. spółki przejętej przez stronę, jeśli miały być przedmiotem obrad ZWZA Spółki, winny być upublicznione tak, aby umożliwić akcjonariuszom zapoznanie się z nimi niezależnie od swojego miejsca zamieszkania. Rozpatrując zarzut skarżącej dotyczący braku ustaleń Komisji wskazujących, kiedy dokument stanowiący przedmiot obrad WZA ma charakter załącznika do uchwały, KNF stwierdziła, że decyduje o tym powiązanie z treścią uchwały. Jeżeli tak, jak ma to miejsce w przedmiotowym stanie faktycznym, uchwały miały dotyczyć zatwierdzenia niepublikowanych sprawozdań, to bezsprzecznie stanowiły one integralne części uchwał. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego dokonania przez Komisję celowościowej wykładni w § 38 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych, KNF wskazała, iż - po pierwsze - z rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych wprost wynika, że publikacji wraz z projektami uchwał na WZA podlegają również załączniki do tych projektów, jeżeli są istotne dla podejmowanych uchwał i nie były wcześniej upublicznione w trybie art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie. Po drugie, ratio legis przepisu § 38 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych jest umożliwienie zapoznania się przez akcjonariuszy z dokumentami, które będą przedmiotem obrad WZA. Cel będzie osiągnięty, gdy akcjonariusze będą mogli się z nimi zapoznać niezależnie od swojego miejsca zamieszkania i bez konieczności udania się do siedziby Spółki, czy też wystąpienia z żądaniem wydania kopii tych dokumentów. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut strony dotyczący opublikowania w serwisie internetowym UKNF treści zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, że Komisja jest ciałem kolegialnym i tylko treść decyzji wydanej przez Komisję może, zgodnie z dyspozycją art. 96 ust. 11 ustawy o ofercie, upoważniać do takiej publikacji. KNF wskazał, że na stronie internetowej UKNF został opublikowany jedynie komunikat z posiedzenia Komisji, w którym podawane są ogólne informacje na temat rozstrzygnięć podjętych przez organ nadzoru, nie zaś treść decyzji, czy też protokół z posiedzenia KNF. Ponadto Komisja dodała, że zgodnie art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze do zadań KNF należy podejmowanie działań edukacyjnych i informacyjnych w zakresie funkcjonowania rynku finansowego. Jako publiczna instytucja nadzorująca rynek finansowy, KNF jest zobowiązana, w interesie społecznym, do informowania opinii publicznej m.in. o występujących na rynku nieprawidłowościach oraz do podejmowania innych działań w wymiarze prewencji generalnej. W szczególności dla uczestników rynku ważny jest precyzyjny opis działań nieakceptowanych przez nadzór oraz powodów niedopuszczalności określonego postępowania. Pozwala to uczestnikom rynku unikać zachowań mogących budzić wątpliwości co do zgodności z przepisami prawa. Za nie trafną uznała Komisja tezę W. o naruszeniu art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w zw. z art. 107 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez wymierzenie kary łącznej przy dwóch zarzutach, z których każdy może być kwestionowany oddzielnie. Stosownie do treści art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie KNF jest uprawniona do nakładania sankcji administracyjnej m.in. w przypadku naruszenia obowiązków informacyjnych z art. 56 ustawy o ofercie. Nie formułuje przy tym obowiązku nakładania odrębnych kar za każdy z czynów określonych w art. 56 ustawy. Działając w granicach uznania administracyjnego organ nadzoru nałożył jedną karę za dwa naruszenia. Za bezzasadny uznała Komisja zarzut, że nałożenie kary łącznej uniemożliwia kontrolę decyzji, w przypadku gdyby jeden z zarzutów okazał się bezzasadny. Łączne ujęcie zarzutów nie wpływa na prawo strony do kwestionowania jedynie pojedynczego zarzutu. W przypadku zaś, gdyby decyzja wydana przez Komisję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nadal nie była satysfakcjonująca dla strony, skarżącej przysługuje uprawnienie do sądowej weryfikacji decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." W uzasadnieniu Sąd podał, że nie ma wątpliwości co do zaistnienia naruszeń, za które została nałożona na skarżącą kara pieniężna. W ocenie Sądu, organ jednoznacznie wykazał, że Spółka dopuściła się naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, gdyż nie wskazała w raporcie bieżącym nr 67/2009 z dnia 9 października 2009 r., że umowa zawarta w dniu 8 października 2009 r. pomiędzy spółką zależną od strony, tj. spółką W. B. Sp. z o.o. a B. P. Sp. z o.o., miała charakter warunkowy oraz naruszyła art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a/ ustawy o ofercie w zw. z § 38 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przez to, że nie przekazała w raporcie bieżącym nr 46/2009 z dnia 25 maja 2009 r. załączników do projektów uchwał. Zasadnie też Komisja wskazała, że w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. b/ ustawy o ofercie. Sankcja przewidziana w art. 96 ust. 1 ustawy o obrocie nie ma ani charakteru sankcji karnej, ani też quasi-karnej; jest to w sposób oczywisty, z racji jej charakteru i sposobu nakładania, sankcja administracyjna, o nałożeniu której i jej wysokości rozstrzyga organ administracji w ramach swobodnego (nie znaczy dowolnego) uznania administracyjnego. W ocenie Sądu, Komisja trafnie uznała, że publikacji w formie raportu bieżącego podlega treść projektów uchwał oraz załączników do tych projektów (a więc w płaszczyźnie językowej i logicznej – obu tych dokumentów łącznie), które mają być przedmiotem obrad walnego zgromadzenia, istotnych dla podejmowanych uchwał, które nie zostały uprzednio przekazane do publicznej wiadomości na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zatem dla aktualizacji obowiązku przekazania załączników do projektów uchwał niezbędne są dwa warunki. Pierwszy, aby załącznik był istotny dla podejmowanej uchwały oraz drugi w postaci jego wcześniejszego nieujawnienia jako informacji poufnej. Komisja trafnie też zwróciła uwagę na związek między treścią ogłoszonych przez skarżącą projektów uchwał i załączników. Zasadnie też podkreśliła, iż treść ogłoszonych projektów uchwał wskazuje jednoznacznie, że przedmiotem każdej z nich miało być zatwierdzenie określonego sprawozdania, a jeśli tak, to sprawozdania te stanowiły integralną całość z projektem uchwały. Trudno wyobrazić sobie podejmowanie uchwał zatwierdzających sprawozdania, których się nie zna, a w takiej sytuacji znaleźli się akcjonariusze, którzy nie mieli możliwości osobistego udania się do siedziby spółki, celem zapoznania się z nimi. W konsekwencji Komisja podtrzymała stanowisko wyrażone w decyzji, że pominięte przez Spółkę sprawozdania finansowe powinny być opublikowane wraz z projektami uchwał na ZWZA strony, gdyż stanowiły ich treściowe uzupełnienie, a o załącznikach nie można mówić jedynie w przypadku gdy uchwała odsyła do uszczegóławiającego dokumentu nazwanego załącznik. W ocenie Sądu, § 38 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia KNF zastosowała prawidłowo, wskazując, że treść załączników do projektów uchwał oraz samych uchwał podlega dodatkowo przekazaniu (m.in. KNF) w formie raportu bieżącego, a w rozpatrywanej sprawie obowiązek ten odnosi się w szczególności do sprawozdań, tak finansowych, jak i z działalności, organów spółki. Odnosząc się do kolejnego zarzutu art. 96 ust. 11 ustawy o ofercie w związku z art. 7, 8 i 9 k.p.a. w zw. art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym poprzez podanie do publicznej wiadomości treści zaskarżonej decyzji, w tym poprzez umieszczenie komunikatu na stronie internetowej Komisji oraz protokołu z posiedzenia Komisji, w sytuacji gdy w treści samej decyzji Komisja nie skorzystała z uprawnienia określonego w ust. 11 regulacji nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż KNF zgodnie z art. 96 ust. 11 ustawy o ofercie publicznej podała, iż przekazanie do publicznej wiadomości informacji, o której mowa w ust. 10, nie narusza obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej. Ponadto komunikat ze 119 posiedzenia KNF w dniu [...] stycznia 2011 r., jak również wykaz kar nałożonych przez KNF, nie zawierają treści przedmiotowej decyzji w rozumieniu art. 107 k.p.a., ale jedynie odrębną i lakoniczną informację o rozstrzygnięciu. Sąd podzielił stanowisko Komisji, iż podstawę prawną dla publikacji takiej informacji należącej do kategorii danych publicznych związanych z prezentowaniem działań organów administracji publicznej stanowi przede wszystkim art. 6 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.). Odnosząc się do ostatniego zarzutu naruszenia art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w zw. z art. 107 § 1 i art. 7 k.p.a. i w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym poprzez wymierzenie kary w kwocie 70.000 zł kary (kwoty) łącznej, gdy tymczasem przy dwóch zarzutach, z których każdy może być kwestionowany oddzielnie, oraz przy stosowaniu zasady miarkowania kary, należy dokonać oceny każdego czynu osobno, Sąd podał, że skarżąca naruszyła dwa obowiązki wymienione w art. 56 ustawy, w ust. 1 pkt 1 (informacja poufna) oraz w ust. 1 pkt 2 lit. a/ (informacje bieżące i okresowe), jednakże na tle tych naruszeń zaistniała jedna sprawa administracyjna obejmująca delikt polegający na naruszeniu art. 56 ustawy, za który wymierzono jedną (ale nie "łączną") karę administracyjną. W. S.A. wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie, zarzucając: I. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a to: 1) art. 96 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 56 ust. 1 punkt 1 i punkt 2 lit. a/ ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzenia instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439, dalej: ustawą o ofercie publicznej), w powiązaniu także z błędną wykładnią art. 89 k.c., poprzez ustalenie, że przepis ten będzie miał zastosowanie, w sytuacji gdy nie doszło do naruszenia obowiązków informacyjnych z art. 56 ust. 1 punkt 1 i punkt 2 lit a/ ustawy o ofercie, jak również poprzez uznanie, że zapis umowy powołany, jako: warunek zakupu nieruchomości był warunkiem, gdy tymczasem zgodnie z art. 89 k.c. warunek to zdarzenia przyszłe niepewne. Stąd o ile strona ma wpływ na realizację określonego działania, to nie stanowi ono warunku. Skoro kwestia nabycia praw do nieruchomości jest ściśle związana z wolą stron, nie stanowiła ona warunku i nie podlegał ten zapis umowy publikacji w tamach raportu bieżącego. Z treści samej decyzji wynika, że naruszenie polegać ma na niezastosowaniu regulacji z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych oraz warunków uznawania za równoważne informacji wymaganych przepisami prawa państwa niebędącego państwem członkowskim (Dz. U. z dnia 28 lutego 2009 r., dalej: "rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie informacji bieżących i okresowych (..))". Sankcje zaś w art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie zastrzeżone są za naruszenie regulacji art. 56 ustawy o ofercie. Zdaniem skarżącej Spółki, gdyby ustawodawca miał objąć sankcjami z regulacji 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie także naruszenie rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie informacji bieżących i okresowych (..), to mając wolę przekazania części uprawnień do realizacji Ministrowi Finansów (tak zapis samej ustawy art. 60 ustawy o ofercie), wówczas, w zapisach art. 96 ust. 1 pkt 1 znalazłby się odwołanie do samego cytowanego rozporządzenia. Wola ustawodawcy jest w tym zakresie jasna i powiązana z naruszeniami art. 56 ustawy o ofercie, których nie było, a nie z rozporządzeniem Ministra Finansów w sprawie informacji bieżących i okresowych (..). Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że o ile prawidłowym jest zarzut, że KNF nie wykazał w zaskarżonych decyzjach w uzasadnieniu prawnym, naruszenia cytowanego rozporządzenia, to uznał, że regulacje z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, nie mają charakteru qwasi karnego, i nie jest zasadny zarzut sformowany powyżej. Strona skarżąca podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w skardze, że do zastosowania regulacji z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie koniecznym jest wykazanie, że norma zachowania, uznanego za wykroczenie na gruncie tej ustawy, została zrealizowana. A skoro zgodnie z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie penalizowanym działaniem jest niewykonywanie albo wykonywanie nienależycie obowiązków, o których mowa w art. 10 ust. 5, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2, art. 20, art. 24 ust. 3, art. 28 ust. 3, art. 37 ust. 3 i 4, art. 38b, art. 40, art. 42b, art. 44 ust. 1, art. 45, art. 46, art. 47 ust. 1, 2 i 4, art. 48, art. 50, art. 51 a, art. 52, art. 54 ust. 2 i 3, art. 56-56c, art. 57, art. 58 ust. 1, art. 59, art. 62 ust. 2, 6 i 8, art. 63, art. 66 i art. 70, to należy uznać, że skoro zarzut Komisji Nadzoru Finansowego, powoływanej dalej jako "Komisja" dotyczy naruszenia regulacji rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie informacji bieżących i okresowych (..), to uznać należy, że powstała pewna luka, kiedy to ustawodawca w przepisie sankcyjnym pominął sankcje za naruszenie przepisów powołanego przez Komisję rozporządzenia. 2) art. 96 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 56 ustęp 1 punkt 2 lit. a/ ustawy o ofercie w związku z § 38 ust. 1 pkt 3 rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie informacji bieżących i okresowych (..), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dokumenty powołane poniżej za literami a/, b/, c/, d/, e/ stanowią załącznik do uchwał i winny być na powołanej powyżej podstawie objęte komunikatem bieżącym, przez co doszło do naruszenia. Dokumenty: a) sprawozdanie Zarządu W. S.A. z działalności Spółki w za czwartym roku obrotowym obejmującym okres od [...].12.2007 r. do [...].12.2008 r., b) sprawozdanie Zarządu W. S.A. za okres od 1.01.2009 r. do 30.01.2009 r., c) sprawozdanie finansowego Spółki W. S.A. za czwarty rok obrotowy obejmujący okres od 28.12.2007 do 31.12.2008 r., d) sprawozdanie finansowego Spółki W. S.A. za okres od 1.01.2009 do 30.01.2009 roku, e) sprawozdanie Rady Nadzorczej W. S.A. za 2008 rok, zwane dalej "sprawozdaniami", dotyczące spółki przejętej to jest Spółki W. S.A. o numerze KRS [...], nie miały statusu załącznika do uchwał, które Spółka opublikowała w ramach podania komunikatu bieżącego i nie podlegały publikacji w drodze raportu bieżącego. Zdaniem Skarżącej nie można pod regulację prawną o obowiązku publikacji załączników do uchwał, podciągać sytuacji publikacji dokumentów, które nie są załącznikiem do uchwały, ale z różnych innych przyczyn usprawiedliwionych, nie podlegały publikacji. Z treści uzasadnienia wyroku oraz stanowiska, jakie zajęła Komisja, wynika, że tytułem ochrony akcjonariuszy, celem spełnienia generalnej normy publikacji danych dotyczących spółki giełdowej, koniecznym było publikowanie powołanych dokumentów. O ile sama idea jest słuszna, to podciągniecie obowiązku publikacji tych dokumentów, które ewidentnie nie miały charakteru załączników do uchwał, pod regulację prawną mówiącą o obowiązku załączników, jest błędną wykładnią powołanych regulacji. Zdaniem skarżącej Spółki, dla potrzeby tylko sprawy spółki W. S.A. dokonana została tak daleko idąca wykładnia § 38 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie informacji bieżących i okresowych (..), uznająca sprawozdanie finansowe i sprawozdanie Zarządu i Rady Nadzorczej za załączniki do uchwał, które winny być publikowane. Powołana podstawa § 38 ustęp 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia nie stanowi o obowiązku publikacji tych dokumentów i nie nadaje im charakteru załączników. 3) art. 96 ust. 10 ustawy o ofercie w związku za art. 7,8 i 9 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie poprzez podanie do publicznej wiadomości treści zaskarżonej decyzji, w tym poprzez umieszczenie komunikatu na stronie internetowej Komisji http://nuk.knf.gov.pl/lmages/karyKNF_tcm20-6978.pdf), oraz protokołu z posiedzenia Komisji http: //www.knf.gov.pl/o_nas/komunikaty/119_posiedzenie_KNF. html), w sytuacji gdy w treści samej decyzji Komisja nie skorzystała z uprawnienia określonego w ust. 10 cytowanej regulacji. Uprawnienie z ust. 10 cytowanej regulacji ma charakter potencjalny, konkretyzujący się poprzez podjęcie decyzji o skorzystaniu z tego uprawnienia. Komisja jest organem kolegialnym i tylko treść samej decyzji może stanowić podstawę do zastosowania regulacji o publikacji informacji o nałożonej karze. 4) naruszenie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w związku z art. 107 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie poprzez wymierzenie kary w kwocie 70.000 zł, jako łączna kwota, gdy tymczasem przy dwóch zarzutach, z których każdy może być kwestionowany oddzielnie, oraz przy stosowaniu zasady miarkowania kary, należy dokonać oceny każdego czynu osobno, co daje podstawy do kontroli i przez skarżącą i sądowej, zasadności zastosowanie kary do każdego z naruszeń. II. Naruszenie przepisów postępowania, w taki sposób, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a. i art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym poprzez orzekanie w dniu [...] kwietnia 2011 r. przy rozpoznaniu wniosku Spółki o ponowne rozpoznanie sprawy od decyzji Komisji Nadzoru Finansowego wydanej w dniu [...] stycznia 2011 r., przez tych samych pracowników Komisji Nadzoru Finansowego. Wobec tak skonstruowanych zarzutów, spółka wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie, z zastosowaniem regulacji art. 188 ustawy p.p.s.a., po uchyleniu wyroku, wniosła o rozpoznanie merytoryczne i uchylenie zaskarżonej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] i poprzedzającej jej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] stycznia 2011 r. 2) zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Ponadto wniosła o wystąpienie do Komisji Nadzoru Finansowego o złożenie oświadczenia: 1) Czy Prezes Rady Ministrów, zgodnie z zapisami ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym, powołując Przewodniczącego oraz Zastępców Przewodniczącego w Komisji (tak: art. 7 i 9 ustawy) nawiązuje z ww. stosunek pracy? Jaki jest status tych członków Komisji Nadzoru Finansowego, jako pracowników? 2) Czy przy wydawaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. [...] brał udział członek Komisji Nadzoru Finansowego, który wydał w stosunku do Spółki W. S.A. decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r.? 3) Czy to Komisja Nadzoru Finansowego była inicjatorem zamian w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym ujętych w art. 166 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011r. o usługach płatniczych (Dz.U.2011.119. 1175)? Jeśli nie, to czy Komisja Nadzoru Finansowego, opiniowała zmiany w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym, ujęte w art. 166 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych (Dz.U. z 2011 r. Nr 119, poz. 1175) i jaką wystawiła w tym zakresie opinię. Powyższe odpowiedzi są konieczne, dla ustalenia zastosowania regulacji z art. 24 k.p.a. do członków Komisji Nadzoru Finansowego, którzy mają status pracowników. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga ta została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów o charakterze procesowym stwierdzić należy, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a. i art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym przez to, iż w skład Komisji Nadzoru Finansowego orzekającej w I instancji, a następnie orzekającej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (art. 127 § 3 k.p.a. wchodzili ci sami członkowie tej Komisji. Należy bowiem odróżnić i rozgraniczyć instytucję wyłączenia pracownika od wyłączenia członka organu kolegialnego. Kodeks postępowania administracyjnego zawiera odrębne regulacje dotyczące tych dwóch kwestii (art. 24 i 26 oraz 27). W świetle ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym członkowie KNF nie są pracownikami tego organu. Niektórzy z nich są jedynie pracownikami Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego – organu pomocniczego Komisji (art. 10 ust. 2 ustawy). W przypadku pracownika podlegającego wyłączeniu jego bezpośredni przełożony wyznacza innego pracownika do załatwienia sprawy (art. 26 § 1 k.p.a.). Inaczej wygląda sprawa w przypadku wyłączenia członka organu, w szczególności wyłączenia członków organu, które powoduje, że organ staje się niezdolny do podjęcia uchwały z braku wymaganego quorum. Kodeks postępowania administracyjnego odsyła wówczas do odpowiedniego stosowania art. 26 § 2 tej ustawy, a więc do przepisów, które przewidują w takiej sytuacji przeniesienie sprawy do organu wyższego stopnia nad organem właściwym w sprawie, który, stosownie do przesłanki wyłączenia, sam załatwia sprawę lub wyznacza do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. W wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. II GSK 1068/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z przepisów tych wynika, że ustawodawca generalnie dopuszcza możliwość wyłączenia członków organu kolegialnego w zakresie powodującym utratę przez ten organ zdolności do działania w konkretnej sprawie (podjęcia decyzji). Rozwiązanie prawne w postaci przekazania sprawy organowi wyższego stopnia świadczy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwie o tym, że instytucja wyłączenia członka organu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do członków Komisji Nadzoru Finansowego, ponieważ Komisja nie pozostaje w stosunkach organizacyjnych i kompetencyjnych, które pozwoliłyby wskazać dla niej organ wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Tę tezę potwierdza przepis art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. Skoro bowiem od decyzji Komisji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie odwołanie do organu wyższego stopnia (art. 127 § 2 k.p.a.), to oznacza, że KNF nadano w postępowaniu administracyjnym status ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. W przepisach k.p.a. nie przewidziano więc przeniesienia kompetencji do załatwienia sprawy administracyjnej, w przypadku gdy ze względu na wyłączenie organu (członków organu kolegialnego) o statusie ministra, w wskutek okoliczności przewidzianych w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., organ utraciłby zdolność do podjęcia decyzji. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądowym podkreśla się zgodnie, że kompetencje organu administracji publicznej są ściśle związane z tym organem i nie mogą być przeniesione na inny organ bez wyraźnej podstawy prawnej. Działanie organu w zakresie kompetencji innego organu musi mieć zawsze wyraźną podstawę ustawową i może przybrać postać przeniesienia kompetencji lub działania z upoważnienia organu. W żadnym razie bez wyraźnej podstawy prawnej organ nie może przekazać swych kompetencji innemu organowi, ani też nie może mu zabrać kompetencji inny organ, w tym organ wyższego stopnia lub organ sprawujący nad nim nadzór (w tej kwestii uchwała NSA z 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, wyrok TK z 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko. W tej sytuacji wydaje się dość oczywiste, że przepisów k.p.a. o wyłączeniu organu i członków organu kolegialnego nie można interpretować w sposób, który uniemożliwia rozpoznanie środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Takie zaś konsekwencje wywołałoby wyłączenie członków Komisji Nadzoru Finansowego od udziału w rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) dotyczą naruszenia art. 96 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 56 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a/ ustawy o ofercie publicznej oraz w związku z § 38 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie informacji bieżących i okresowych, a także art. 96 ust. 10 ustawy o ofercie publicznej. W myśl art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie publicznej (...), w przypadku gdy emitent lub wprowadzający nie wykonuje lub wykonuje nienależycie obowiązki, o których mowa m.in. w art. 56 – 56c – Komisja może wydać decyzję o wykluczeniu, na czas określony lub bezterminowo, papierów wartościowych z obrotu na rynku regulowanym lub nałożyć, biorąc pod uwagę w szczególności sytuację finansową podmiotu, na który kara jest nakładana, karę pieniężną do wysokości 1.000.000 zł, albo zastosować obie sankcje łącznie. W art. 56 ust. 1 pkt 1 i 2 omawianej ustawy o ofercie publicznej zostały określone obowiązki emitenta papierów wartościowych w zakresie przekazywania informacji poufnych (pkt 1) oraz informacji bieżących i okresowych (pkt 2), przy czym w punkcie 2a stwierdzono, iż informacje te mają być przekazywane zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 60 ust. 2. Na podstawie delegacji zawartej w tym ostatnim przepisie zostało wydane rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych (...), w którym określono szczegółowe obowiązki emitenta w tym zakresie. Stąd też, skoro skarżąca Spółka naruszyła obowiązki określone w tym rozporządzeniu, to nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, iż z uwagi na to, że obowiązki te zostały określone w rozporządzeniu, a nie w samej ustawie, to nie zachodziły podstawy do nałożenia na nią kary pieniężnej. Sąd I instancji trafnie bowiem stwierdził, iż "(...) nawet daleko posunięta wykładnia językowa nie prowadzi do wniosku, że sankcjonowane jest tylko niewykonanie bądź nienależyte wykonanie obowiązków literalnie wymienionych w art. 56 § 1 pkt 1 i 2a (w rozpatrywanym przypadku) ustawy o obrocie, gdyż przepis ten, w wyniku odesłania do art. 60 ust. 2 tej ustawy i jednoznacznej delegacji ustawowej, powinien być – co do zakresu obowiązków informacyjnych emitenta – traktowany jako jedna całość, również co do zakresu przedmiotowego tych obowiązków (...)". Zauważyć przy tym należy, iż powołane wyżej rozporządzenie Ministra Finansów zostało wydane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 60 ust. 2 ustawy o ofercie publicznej i stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Stąd też naruszenie obowiązków określonych w tym rozporządzeniu należy traktować na równi z naruszeniem obowiązków określonych w ustawie. Nie można też podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji naruszył art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie publicznej (...) w powiązaniu z błędną wykładnią art. 89 k.c. poprzez uznanie, że "(...) zapis umowy powołany, jako warunek zakupu nieruchomości był warunkiem, gdy tymczasem zgodnie z art. 89 k.c. warunek to zdarzenie przyszłe, niepewne. Stąd też o ile strona ma wpływ na realizację określonego działania, to nie stanowi ono warunku". Prezentowane stanowisko pozostaje w sprzeczności z ustalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego, zgodnie z którym niewykonanie umowy jest nie tylko warunkiem woli dłużnika, lecz z reguły także rezultatem wielu różnych okoliczności, przez co może być w określonej sytuacji warunkiem rozwiązującym (por. wyrok SN z dnia 31 marca 2005 r., V CK 490/04, Lex 277115). Podobnie w postanowieniu z dnia 26 września 2007 r., IV CSK 118/07 Sąd Najwyższy sformułował tezę, że każde zdarzenie, które jest "przyszłe i niepewne" może według art. 89 k.c. stanowić warunek. W szczególności dotyczy to wykonania bądź niewykonania zobowiązania przez dłużnika. Nie można też mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji § 38 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych (...) poprzez przyjęcie, iż sporne dokumenty w postaci sprawozdań Zarządu i Rady Nadzorczej skarżącej Spółki stanowiły załączniki do projektów uchwał w rozumieniu tego przepisu i dlatego podlegały przekazaniu w formie raportu bieżącego. Dla interpretacji pojęcia "załączników do projektów uchwał" istotne było bowiem to, iż treść ogłoszonych przez stronę projektów uchwał jednoznacznie wskazywała, że przedmiotem każdej z nich miało być zatwierdzenie określonego sprawozdania, a jeśli tak, to sprawozdania te stanowiły integralną całość z projektem uchwały. Sąd I instancji trafnie przy tym podkreślił, iż "trudno wyobrazić sobie podejmowanie uchwał zatwierdzających sprawozdania, których się nie zna (...)". W takiej sytuacji nie ulega żadnych wątpliwości, iż publikacja samych tylko uchwał bez załączonych do tych uchwał sprawozdań stanowiłaby wyłącznie iluzję spełnienia obowiązku przekazania informacji bieżących i okresowych, o jakich mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2a ustawy, gdyż same tylko uchwały bez załączonych sprawozdań nie zawierały w zasadzie żadnych informacji poza stwierdzeniem, iż sprawozdania zostały zatwierdzone. Z kolei, jeżeli chodzi o zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 96 ust. 10 ustawy o ofercie publicznej w związku z art. 7, 8 i 9 k.p.a., poprzez podanie do publicznej wiadomości treści zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy w treści samej decyzji Komisja nie skorzystała z uprawnienia określonego w art. 96 ust. 10 omawianej ustawy, to stwierdzić należy, iż ewentualne uchybienie organu w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy. Z treści art. 96 ust. 10 omawianej ustawy wynika jedynie, że Komisja może przekazać do publicznej wiadomości treść decyzji stwierdzającej niewywiązywanie się emitenta z obowiązków, o których mowa w ust. 1, przy czym przekazanie tej informacji nie narusza obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej w rozumieniu ustawy o obrocie instrumentami finansowymi (art. 96 ust. 11 ustawy). Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.