II SA/Ol 816/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2011r. sprawy ze skargi Gminy Olsztyn – Rady Miasta Olsztyna na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 5 sierpnia 2011r., nr PN.4131.324.2011 w przedmiocie utworzenia Centrum Rozwoju Edukacji i zamiaru likwidacji Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]", "[...]", Wojewoda, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Nr "[...]" Rady Miasta "[...]" z dnia "[...]" w sprawie utworzenia Centrum Rozwoju Edukacji w "[...]" i nadania mu statutu oraz zamiaru likwidacji Poradni Psychologiczno - Pedagogicznych Nr "[...]" i Nr "[...]" w "[...]" z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, iż wskazaną powyżej uchwałą Rada Miasta, powołując się między innymi na art. 62 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), postanowiła o utworzeniu z dniem "[...]" 2011 r. zespołu placówek o nazwie Centrum Rozwoju Edukacji z siedzibą w "[...]" przy ul. "[...]", w skład którego wchodzą Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna Nr "[...]" w "[...]" oraz Ośrodek Doskonalenia Nauczycieli w "[...]". W ocenie organu nadzoru, postanowienia wskazanej uchwały w sposób istotny naruszają prawo. W myśl art. 2 pkt 9 ustawy o systemie oświaty – system oświaty obejmuje między innymi zakłady kształcenia i placówki doskonalenia nauczycieli. Z kolei art. 3 pkt 9 wskazuje, iż pod pojęciem "placówki" rozumie się placówki wymienione w art. 2 pkt 9. Przepis art. 77a ust. 1 stanowi, iż w celu doskonalenia zawodowego nauczycieli mogą być tworzone placówki doskonalenia nauczycieli, zwane dalej "placówkami doskonalenia". Warunki i tryb tworzenia, przekształcania i likwidowania oraz organizację i sposób działania placówek doskonalenia nauczycieli, w tym zakres ich działalności obowiązkowej, określone zostały w wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 78 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli (Dz. U. Nr 200, poz. 1537 ze zm.). W § 4 tego rozporządzenia określone zostały zasady przekształcenia doskonalenia nauczycieli, które wskazują, iż może ono polegać na: zmianie organizacji placówki doskonalenia lub zakresu wykonywanych przez nią zadań, włączeniu placówki doskonalenia do innej placówki doskonalenia, połączeniu kilku placówek doskonalenia w jedną placówkę doskonalenia. Zatem przepisy rozporządzenia nie przewidują możliwości połączenia z innymi szkołami bądź placówkami nie będącymi placówkami doskonalenia nauczycieli, o których mowa w art. 77a ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Nadto, Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 78 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, w zakresie nie uregulowanym w odmiennie w przepisach wydanych na podstawie ust. 1 do placówek doskonalenia stosuje się przepisy dotyczące placówek. Przepisy wskazanego powyżej rozporządzenia stanowią przepisy szczególne w stosunku do ustawy o systemie oświaty. Regulacja zasad organizacji i funkcjonowania placówek doskonalenia nauczycieli jest autonomiczna i niezależna od regulacji ustawowej. Zatem w ocenie Wojewody, nie można do tych placówek stosować przepisów art. 62 ustawy o systemie oświaty, dotyczącego połączenia szkół różnego typu lub placówek w zespół placówek. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła Rada Miasta "[...]". Zarzuciła wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa: art. 2 pkt 9, art. 3 pkt 3 oraz art. 77a ust.1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), polegające na błędnym uznaniu, iż przedmiotowa ustawa Rady Miasta jest sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu skargi Rada wskazała, iż celem projektowanej zmiany organizacji pracy Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej Nr "[...]" i Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli - polegającej na utworzeniu z dniem "[...]" 2011 r. Centrum Rozwoju Edukacji - było lepsze wykorzystanie potencjału kadrowego, organizacyjnego i materialnego wymienionych placówek, co z założenia powinno spowodować podniesienie jakości oferowanych przez nie usług. Rada Pedagogiczna Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej Nr "[...]" oraz Rada Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli pozytywnie zaopiniowały projekt uchwały Rady Miasta "[...]" w sprawie utworzenia Centrum Rozwoju Edukacji. Zamiar utworzenia Centrum wychodził naprzeciw planowanym przez Ministerstwo Edukacji Narodowej zmianom. Zgodnie z publikowanymi na stronie internetowej MEN założeniami, od 2016 r. powiat będzie miał obowiązek zapewnienia kompleksowego wspomagania szkołom i placówkom znajdującym się na jego terenie. Zadania wspomagania szkół będą realizowały Centra Rozwoju Edukacji powstałe z połączenia przynajmniej jednej poradni psychologiczno-pedagogicznej, z co najmniej jedną placówką doskonalenia nauczycieli, albo z co najmniej jedną biblioteką pedagogiczną. Jakość pracy Centrów będzie weryfikowana w ramach zewnętrznej procedury akredytacyjnej oraz przez szkoły i placówki, które oceniając dostępną w obszarze wspomagania ofertę, podpiszą porozumienia z Centrami oferującymi usługi najwyższej jakości. Harmonogram zmian wprowadzanych projektowaną ustawą o zmianie ustawy o systemie oświaty przewidywał, że powstające Centra Informacji Edukacyjno-Zawodowej (CIEZ) i Centra Rozwoju Edukacji (CRE), będą mogły ubiegać się od 2012 r. o dofinansowanie w ramach projektu systemowego z EFS. Utworzenie Centrum od "[...]" 2011 r. umożliwiało wzięcie udziału w pilotażu opisanych powyżej założeń resortowych. Planowano również wskazanie Centrum Rozwoju Edukacji w "[...]", jako placówki koordynującej i realizującej działania związane z pozyskaniem od stycznia 2012 r. środków unijnych. Ośrodek Rozwoju Edukacji w "[...]" od maja br. prowadzi szkolenia związane z przygotowaniem przedstawicieli samorządów powiatowych do wdrożenia projektu "Bezpośrednie wsparcie rozwoju szkół poprzez wdrożenie zmodernizowanego systemu doskonalenia nauczycieli". Zdaniem Rady, zaprezentowane przez Wojewodę stanowisko, iż do placówek doskonalenia nauczycieli nie można stosować przepisów art. 62 ustawy o systemie oświaty, dotyczącego połączenia szkół różnych typów lub placówek w zespół placówek, pozostaje w opozycji do samorządowej praktyki legislacyjnej. Dowodem na to jest funkcjonowanie w kraju zespołów tworzonych na podstawie art. 62 ustawy o systemie oświaty, w skład których wchodzą poradnie psychologiczno-pedagogiczne, ośrodki doskonalenia nauczycieli, biblioteki pedagogiczne, a także placówki innych typów (Powiatowe Centrum Edukacji w "[...]", Powiatowe Centrum Edukacyjne i Psychologiczno-Pedagogiczne w "[...]", Powiatowe Centrum Edukacji i Kształcenia Kadr w "[...]", Powiatowe Centrum Doskonalenia Nauczycieli i Poradnictwa Psychologiczno-Pedagogicznego w "[...]"). Ich działalność wskazuje, że zadania statutowe mogą być efektywnie realizowane w ramach zespołu placówek. Wymienione wyżej Centra wskazywane były na naradach organizowanych przez Ministerstwo Edukacji Narodowej oraz Ośrodek Rozwoju Edukacji w "[...]" jako przykłady dobrej praktyki w działalności oświatowej. Przygotowywany przez MEN projekt zmiany ustawy o systemie oświaty, w zakresie tworzenia Centrów Rozwoju Edukacji nie wprowadzał odrębnych zapisów, ale opierał się również na art. 62 ustawy o systemie oświaty, rozszerzając jego zapisy. Mając na względzie powyższe, Rada wniosła o uchylenia w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zagwarantowana w art. 165 Konstytucji RP samodzielność gminy, nie wyklucza jej podporządkowania prawu (gmina nie stoi ponad prawem). Organy samorządu terytorialnego, jako organy władzy publicznej, obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Oznacza to, że wszelkie akty prawne i czynności organów gminy (stanowione przez nie przepisy, podejmowane uchwały, decyzje oraz czynności prawne) muszą być zgodne z obowiązującym w Polsce ustawodawstwem, w tym z umowami międzynarodowymi ratyfikowanymi przez Rzeczypospolitą Polską. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył , co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje także akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślenia wymaga, iż sądowa kontrola administracji jest wyłącznie kontrolą legalności zaskarżonych do sądów aktów, bowiem sądy administracyjne nie są powołane do kontroli słuszności, czy też celowości działań organów administracji publicznej. Oznacza to między innymi, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje wyłącznie oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Wskazać należy, iż Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) gwarantuje samorządowi terytorialnemu samodzielność (art. 16), która podlega ochronie sądowej (art. 165). Przyznanie samodzielności samorządowi terytorialnemu znajduje wyraz w prawnej konstrukcji nadzoru, której zasadnicze elementy unormowane są w Konstytucji. Zgodnie z art. 171 "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (ust. 1)". "Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe." Kwestia sprawowania nadzoru przez wojewodę nad działalnością gminną, została szczegółowo uregulowana w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: o s.g.). W art. 85 i 86 powołanej wyżej ustawy wskazano, że w ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż z 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 tej ustawy. Z kolei rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem (art. 98 ust. 1 ustawy o.s.g. i art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a). Rozpoznając sprawę ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze sąd administracyjny ocenia jego legalność, mając na względzie nie tylko przywołane w nim, jako podstawa prawna, przepisy prawa materialnego, ale także jego zgodność z przepisami postępowania administracyjnego. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że podstawą do uchylenia aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 312). W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, zatem skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Na wstępie analizy wymaga kwestia terminowości wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w niniejszej sprawie. Bezsporny w sprawie pozostaje fakt, iż zakwestionowana uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu "[...]". Zatem stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy o s.g. trzydziestodniowy termin, w ciągu którego organ nadzoru mógł wydać w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze upłynął w dniu "[...]". Termin ten ma istotne znaczenie prawne, bowiem jako termin materialny nie może być przez jakikolwiek organ prowadzący postępowanie przedłużany, a jego uchybienie skutkuje bezskutecznością dokonanej czynności. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Powyższe ustalenia wskazują, iż rozstrzygnięcie nadzorcze w niniejszej sprawie wydane zostało przez Wojewodę w ustawowo dopuszczalnym terminie. Z kolei badając merytorycznie sprawę, Sąd podzielił stanowisko prawne wyrażone przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, iż uchwała Rady Miejskiej w "[...]" podjęta została z naruszeniem przede wszystkim art. 62 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W ust. 1 tego przepisu wskazano, iż "organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej". Należy wskazać, iż system oświaty, zgodnie z treścią art. 2 pkt 9 wskazanej ustawy o systemie oświaty obejmuje między innymi zakłady kształcenia i placówki doskonalenia nauczycieli. Natomiast w art. 3 pkt 3 ustawy o systemie oświaty stanowi, iż "ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o: placówce – należy przez to rozumieć jednostki organizacyjne wymienione w art. 2 pkt 3 – 5, 7 i 10", a więc: - placówki oświatowo – wychowawcze, w tym szkolne schroniska młodzieżowe, umożliwiające rozwijanie zainteresowań i uzdolnień oraz korzystanie z różnych form wypoczynku i organizacji czasu wolnego; - placówki kształcenia ustawicznego, placówki kształcenia praktycznego oraz ośrodki dokształcania i doskonalenia zawodowego, umożliwiające uzyskanie i uzupełnienie wiedzy ogólnej, umiejętności i kwalifikacji zawodowych; -placówki artystyczne – ogniska artystyczne umożliwiające rozwijanie zainteresowań i uzdolnień artystycznych; - poradnie psychologiczno – pedagogiczne, w tym poradnie specjalistyczne udzielające dzieciom, młodzieży, rodzicom i nauczycielom pomocy psychologiczno – pedagogicznej, a także pomocy uczniom w wyborze kierunku kształcenia i zawodu; - młodzieżowe ośrodki wychowawcze, młodzieżowe ośrodki socjoterapii, specjalne ośrodki szkolno – wychowawcze oraz specjalne ośrodki wychowawcze dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, a także ośrodki umożliwiające dzieciom i młodzieży o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację odpowiedniego obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki; - placówki zapewniające opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania; - biblioteki pedagogiczne. Powyższe uregulowanie pojęcia "placówka" pomija pkt 9 art. 2 ustawy o systemie oświaty i jednoznacznie wskazuje, iż pod pojęciem "placówki" nie należy rozumieć zakładów kształcenia i placówki doskonalenia nauczycieli. Z kolei przepis art. 77a ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi, iż w celu doskonalenia zawodowego nauczycieli mogą być tworzone placówki doskonalenia nauczycieli, zwane dalej " placówkami doskonalenia". Natomiast na podstawie delegacji zawartej w art. 78 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, warunki i tryb tworzenia, przekształcania i likwidowania oraz organizację i sposób działania placówek doskonalenia, w tym zakres ich działalności obowiązkowej, określone zostały w wydanym przez Ministra Edukacji Narodowej rozporządzeniu z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli (Dz. U. Nr 200, poz. 1537 ze zm.). W § 4 wskazanego rozporządzenia określone zostały zasady przekształcenia publicznej placówki doskonalenia nauczycieli, które wskazują, iż może ono polegać na: zmianie organizacji placówki doskonalenia lub zakresu wykonywanych przez nią zadań, włączeniu placówki doskonalenia do innej placówki doskonalenia, połączeniu kilku placówek doskonalenia w jedną placówkę doskonalenia. Zatem przepisy rozporządzenia nie przewidują możliwości połączenia z innymi szkołami bądź placówkami nie będącymi placówkami doskonalenia nauczycieli, o których mowa w art. 77a ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Nadto, zgodnie z art. 78 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, w zakresie nie uregulowanym w odmiennie w przepisach wydanych na podstawie ust. 1 do placówek doskonalenia stosuje się przepisy dotyczące placówek. Przepisy wskazanego powyżej rozporządzenia stanowią przepisy szczególne w stosunku do ustawy o systemie oświaty. Prawidłowo organ nadzoru wskazał, iż regulacja zasad organizacji i funkcjonowania placówek doskonalenia nauczycieli jest autonomiczna i niezależna od regulacji ustawowej. Sąd podzielił, jako słuszne, stanowisko Wojewody, iż nie można do placówek doskonalenia nauczycieli stosować przepisów art. 62 ustawy o systemie oświaty, albowiem w obecnie obowiązującym systemie prawnym brak jest możliwości łączenia w zespół funkcjonujących jednostek systemu oświaty (szkół różnego typu lub placówek) z placówkami doskonalenia nauczycieli. Powołana w skardze, wbrew stanowisku organu nadzoru, odmienna samorządowa praktyka legislacyjna oraz stanowisko Ministerstwa Edukacji Narodowej, nie znajduje, w ocenie Sądu, uzasadnienia w obowiązującym porządku prawnym. Należy ponownie wskazać, iż realizując obowiązek eliminacji naruszeń prawa, organ nadzoru nie ma podstaw do powstrzymywania się od ingerencji w działalność gminną, jeżeli występują ku temu ustawowe przesłanki. Kryterium legalności jest jedynym kryterium nadzoru nad działalnością gminną, obowiązującą wszystkie organy sprawujące nadzór nad tą działalnością, niezależnie od podstawy prawnej ich kompetencji nadzorczych. Prawidłowo zatem Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr "[...]" Rady Miasta "[...]" z dnia "[...]". Sąd w świetle powyższego uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w niczym nie narusza prawa. W tej sytuacji złożona na nie do Sądu skarga, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw, podlegała oddaleniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.