VI SA/Wa 1820/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Minister Sprawiedliwości, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 31 ust. 2a oraz art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 z późn. zm. - dalej u.r.p.), po rozpatrzeniu odwołania P. C. od uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (dalej - Prezydium KRRP) z [...] maja 2011 r. uchylił uchwałę Prezydium KRRP z dnia [...] maja 2011 r., oraz utrzymaną przez nią w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] (dalej - OIRP) z dnia [...] lutego 2011 r., o odmowie wpisu P. C. na listę radców prawnych i wpisał P. C. na listę radców prawnych OIRP w [...]. Do powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym; P. C. (uczestnik postępowania) w dniu [...] stycznia 2011 r. złożył w OIRP w [...] wniosek o wpis na listę radców prawnych na podstawie art. 24 w związku z art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. b) u.r.p. Z akt sprawy wynika, że uczestnik postępowania uzyskał tytuł magistra prawa w 2003 r. na Uniwersytecie w [...]. W latach 2003-2006 odbył pozaetatową aplikację sądową. W 2007 r. zdał egzamin sędziowski. Od dnia [...] stycznia 2006 r. do dnia [...] kwietnia 2006 r. zatrudniony był na stanowisku referenta-stażysty w Sądzie Rejonowym dla [...] w [...]. Następnie w okresie od [...] stycznia 2007 r. do [...] września 2008 r. pracował w pełnym wymiarze czasu pracy w I. w W. na stanowisku młodszego specjalisty do spraw prawnych, zaś od dnia [...] września 2009 r. również w pełnym wymiarze czasu pracy w Zarządzie Dróg Wojewódzkich w [...] na stanowisku starszego referenta do spraw decyzji. Obowiązki zawodowe u obydwu tych pracodawców wykonywał od poniedziałku do piątku w godzinach od 8.00 do 16.00. Ponadto w okresie od [...] stycznia 2008 r. do [...] grudnia 2010 r. na podstawie umowy zlecenia zawartej z radcą prawnym A. S., prowadzącą kancelarię w B., wykonywał wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez radcę prawnego, przy czym przyjeżdżał do tej kancelarii z W., a następnie z K., w czasie weekendów oraz urlopów. Większość czynności wymagających wiedzy prawniczej objętych umową zlecenia wykonywał w oparciu o kontakt mailowy. Rada OIRP uchwałą z [...] lutego 2011 r. odmówiła wpisu na listę radców prawnych z uwagi na brak ustawowych przesłanek uznając, że uczestnik nie legitymuje się odbyciem aplikacji radcowskiej i zdaniem egzaminu radcowskiego, a nadto nie wykazał przesłanki zwolnienia z odbycia tej aplikacji i złożenia egzaminu określonej w art. 25 ust 1 pkt 4 lit. b) u.r.p. W odwołaniu od powyższej uchwały P. C. zarzucił, że zaskarżona uchwała została podjęta z pominięciem dokumentów przedłożonych w sprawie. Zdaniem strony w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały powołano się głównie na brak rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego, co było błędne. Z kolei, w zakresie praktyki zawodowej, załączył do wniosku umowę zlecenia, z której wynika, że w okresie trzech lat wykonywał czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez radcę prawnego. Zwrócił uwagę, że przepis prawa nie określa konkretnie rodzaju i liczby pism, w tym procesowych jakie kandydat powinien sporządzić w toku swojej pracy w kancelarii. Rozpoznając odwołanie Prezydium KRRP stwierdziło, że zaskarżone rozstrzygnięcie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia jest zgodne z prawem. Prezydium zakwestionowało spełnienie przez odwołującego przesłanki dotyczącej zaliczenia pełnego okresu umowy zlecenia, do trzyletniego okresu, o którym mowa w art. 25 ust. 1 pkt 4 u.r.p. Przede wszystkim organ odwoławczy podzielając stanowisko Rady OIRP uznał, iż regulacja zawarta w art. 25 u.r.p. w sposób jednoznaczny określała przesłanki zwolnienia od warunku odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego. Zdaniem organu w sprawie ma zastosowanie przepis art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. a) i lit. b) u.r.p. Mając na uwadze odbycie aplikacji sądowej pozaetatowej oraz treść art. 25 ust. 5 u.r.p. w przypadku P. C. zaliczeniu do trzyletniego okresu w rozpoznawanym przypadku podlega jedynie okres 2 miesięcy i 7 dni. Prezydium KRRP wyraziło pogląd, że ustawodawca stworzył w art. 25 ust. 1 u.r.p. taki system, w myśl którego kandydat na radcę prawnego może wykazać się różnymi okresami zajmowania określonych stanowisk. Jednakże formy te muszą być ekwiwalentne w tym znaczeniu, że nie jest obojętne dla ustawodawcy natężenie wykonywanych czynności niezależnie od tego czy czynności te wykonuje się na podstawie umowy o pracę czy też innej umowy. Organ odwoławczy poddał w wątpliwość wskazywany przez uczestnika czas pracy w ramach umowy zlecenia na około 40 godzin tygodniowo ze względu na konieczność przejazdu pociągiem z miejsca zamieszkania czyli z K. do B. gdzie mieści się kancelaria zatem pięć i pół godziny w jedną stronę. Uwzględniając pracę w W. i wykonując umowę zlecenia nawet w czasie urlopów i weekendów to, zdaniem organu odwoławczego, praca taka nie spełniała wymagań ustawowych. W ocenie organu tak zorganizowana praca musiała być wykonywana po części za pomocą technicznych środków komunikacji, z pominięciem osobistego kontaktu z patronem, klientem, czy też z aktami sprawy, bez przyglądania się pracy kancelarii. Uczestnik postępowania odwołał się do Ministra Sprawiedliwości wnosząc o uchylenie obydwu ww. uchwał. Wskazał, że zaskarżone uchwały zostały wydane z naruszeniem przepisów: art. 6, 7 i 8, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. polegającym na złamaniu zasady swobodnej oceny dowodów i oparciu rozstrzygnięcia na ustaleniach sprzecznych z treścią przedstawionych przez niego dokumentów. W odwołaniu zarzucił ponadto naruszenie art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. b) u.r.p. oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Ministra Sprawiedliwości odwołanie zasługiwało na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty stawiane w odwołaniu okazały się zasadne. Przede wszystkim Minister Sprawiedliwości uznał, iż wykładnia uregulowań prawnych dokonana przez organy samorządu zawodowego na tle sytuacji prawnej uczestnika budzi zastrzeżenia. W ocenie Ministra Sprawiedliwości treść art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. b) u.r.p. jest jednoznaczna. Zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu uczestnik winien wykazać, iż w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis, łącznie przez okres co najmniej 3 lat wykonywał wymagające wiedzy prawniczej czynność bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej w kancelarii adwokackiej, zespole adwokackim, spółce cywilnej, jawnej, komandytowej, o których mowa w art. 4a Prawa o adwokaturze lub kancelarii radcy prawnego, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, o których mowa w art. 8 ust. 1. Natomiast art. 25 ust. 4 stanowi, że w przypadku wykonywania pracy w niepełnym wymiarze, okresy, o których mowa w ust. 1 pkt 4 i 5 oraz w ust. 2 pkt 2 - 4, podlegają proporcjonalnemu wydłużeniu. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości wykładnia językowa tego ostatniego przepisu prowadzi do wniosku, iż proporcjonalne wydłużenie wymaganego okresu praktyki dotyczy wyłącznie pracy wykonywanej na podstawie umowy o pracę, nie dotyczy zaś czynności wykonywanych w ramach umów cywilnoprawnych. Gdyby bowiem ustawodawca zamierzał odnieść sytuację uregulowaną w art. 25 ust. 4 ustawy do wszystkich typów umów wymienionych w ust. 1 i 2, to nie posłużyłby się zwrotem "wykonywania pracy w niepełnym wymiarze", lecz użyłby szerszego sformułowania, które obejmowałoby swoim znaczeniem także czynności wykonywane na podstawie umów innego rodzaju, niż umowa o pracę. Tylko bowiem w Kodeksie pracy, a więc w odniesieniu do stosunku pracy ustawodawca posługuje się pojęciem "wymiar czasu pracy" określając go przy tym precyzyjnie w godzinach i ustalając szczegółowe zasady rozkładu czasu pracy oraz jego rozliczania (art. 128 i nast. k.p.). Natomiast wymóg przepracowania okresu proporcjonalnie dłuższego nie dotyczy umów cywilnoprawnych jako umów o innym charakterze niż umowa o pracę, na tle których pojęcie wymiaru czas 5 lat pracy pozostaje obce i nie jest stosowane. Są to umowy starannego działania lub rezultatu i na ich gruncie Kodeks cywilny nie przewiduje stosowania miernika czasowego. W konsekwencji wykładnia wprowadzająca elementy zaczerpnięte z prawa pracy do wykonywania czynności wynikających z umów cywilnoprawnych nie może być uznana za prawidłową (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 240/11). Tym samym Minister uznał, że uczestnik wypełnił wymogi wynikające z art. 24 ust. 2a pkt 3 i 5 oraz art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. b) u.r.p. oraz pozostałe warunki wpisu określone w art. 24 ust. 1 pkt 1 , 3 i 5 u.r.p. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydium KRRP wniosło o uchylenie decyzji Ministra zarzucając naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na wywiedzeniu przez Ministra Sprawiedliwości, z treści tego przepisu mającego charakter procesowy, materialnego uprawnienia organu do wpisania na listę radców prawnych. Zdaniem strony skarżącej nie można domniemywać też takich uprawnień organu (wyrok WSA z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 2117/10). Prezydium KRRP wskazało, że zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości narusza także prawo materialne, a mianowicie art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. b) u.r.p. poprzez błędną jego wykładnię, polegająca na uznaniu, iż dla oceny doświadczenia zawodowego, które ma być wykazane wykonywaniem czynności, o których mowa w tym przepisie, są bez znaczenia okoliczności wykonywania tych czynności wskazujące na sporadyczność ich wykonywania, a istotne znaczenie ma wyłącznie formalna ocena spełniania tej przesłanki określonej w tym przepisie. Prezydium nie zgodziło się też ze stanowiskiem Ministra Sprawiedliwości, że zarówno organy samorządu, jak też Minister Sprawiedliwości, są zwolnione z merytorycznej oceny czy oferowany przez kandydata okres można uznać za okres, o którym mowa w art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. b) u.r.p. i mają poprzestać wyłącznie na ocenie nominalnego okresu trwania takiej umowy. Zdaniem skarżącego w stanie faktycznym niniejszej sprawy istniały okoliczności, które nakazywały organowi wpisowemu dokonanie krytycznej oceny doświadczenia zawodowego kandydata bowiem będąc zatrudniony w pełnym wymiarze czasu, czyli 40 godzin tygodniowo, wykonywał jednocześnie czynności na podstawie umowy zlecenia zawarte z Kancelarią Radcy Prawnego w B. Organu odwoławczy w całości podtrzymał swoje rozważania zawarte w uzasadnieniu uchylonej uchwały co do faktycznej możliwości zdobycia w takim systemie pracy doświadczenia zawodowego i umiejętności świadczenia pomocy prawnej. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wnosząc o jej oddalenie podtrzymał dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z treścią z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną (postanowienie, akt, lub inną czynność z zakresu administracji publicznej) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego w dacie wydania tego rozstrzygnięcia. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle przywołanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie zaskarżona została decyzja organu odwoławczego wydana w trybie nadzorczym, uchylająca uchwały samorządu radcowskiego i orzekająca co do istoty sprawy. Dokonując oceny prawnej zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości Sąd nie stwierdził, aby przedmiotowe rozstrzygnięcie naruszało przepisy prawa. Przede wszystkim zgodzić należy się z Ministrem Sprawiedliwości, iż był on władny uchylając uchwały organów samorządu radcowskiego, zarządzić dokonanie wpisu uczestnika postępowania na listę radców prawnych. W kwestii wpisu Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym w decyzji Ministra Sprawiedliwości wyroku z 10 czerwca 2011 r. przesądził, że takie działanie Ministra Sprawiedliwości jest zgodne z prawem (sygn. akt II GSK 240/11). W szczególności NSA uznał, iż "nie ma więc wystarczających podstaw do przyjęcia stanowiska, że z art. 68 ust. 2 p.o.a. wynika, iż wpis na listę adwokatów następuje wyłącznie w wyniku uchwały okręgowej rady adwokackiej, a co i za tym idzie, że rozstrzygnięcia o wpisie na listę adwokatów na skutek wniesionego odwołania nie może podjąć Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej ani też Minister Sprawiedliwości rozpoznający sprawę na skutek odwołania od decyzji Prezydium NRA". W uzasadnieniu tego wyroku podkreślono też, że, jak wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zakres upoważnienia Ministra Sprawiedliwości w sprawach dotyczących adwokatury ma uwzględniać fakt, że to samorząd i jego organy mają obowiązek sprawować pieczę nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego (art. 17 ust. 1 konstytucji RP), co oznacza, że zakres kompetencji Ministra w tych sprawach wymaga zrównoważenia z zadaniami samorządu adwokackiego w zakresie wynikającym z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Jednocześnie podkreślono, że Minister Sprawiedliwości jest upoważniony do załatwienia sprawy tylko wtedy, gdy zostało wniesione odwołanie. Sąd zauważa przy tym , że co prawda ten wyrok dotyczył ustawy - Prawo o adwokaturze niemniej jednak w przypadku ustawy o radcach prawnych należy przyjąć taką samą interpretację prawną kompetencji Ministra Sprawiedliwości jako organu wpisowego. Jednocześnie Sąd podzielił argumenty Ministra Sprawiedliwości, iż P. C. spełnia przesłanki do wpisu na listę radców prawnych. Z akt sprawy wynika, że uczestnik zdał egzamin sędziowski po 1 stycznia 1991 r. i legitymuje się praktyką zawodową, na która składa się oprócz egzaminu sędziowskiego, okres pozaetatowej aplikacji sądowej odbytej w Sądzie Okręgowym w [...] w okresie od 2003 r. do 2006 r., okres wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej w Kancelarii Radcy Prawnego A. S. na podstawie umowy zlecenia od dnia [...] stycznia 2008 r. do [...] grudnia 2010 r. Jednocześnie uczestnik wykonywał pracę w pełnym wymiarze czasu pracy w I. oraz Zarządzie Dróg Wojewódzkich w [...] na stanowiskach wymagających wiedzy prawniczej. W myśl art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. a) i lit. b) wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego nie stosuje się do osób, które zajmowały stanowisko asesora sądowego, asesora prokuratorskiego, referendarza sądowego, starszego referendarza sądowego, aplikanta sądowego, aplikanta prokuratorskiego, aplikanta sądowo-prokuratorskiego, asystenta sędziego, asystenta prokuratora lub wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej w kancelarii adwokackiej, zespole adwokackim, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, o których mowa w art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188, Nr 166, poz. 1317, Nr 210, poz. 1628 i Nr 216, poz. 1676), lub kancelarii radcy prawnego, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, o których mowa w art. 8 ust. 1. Natomiast art. 25 ust. 4 u.r.p. stanowi, że w przypadku wykonywania pracy w niepełnym wymiarze okresy, o których mowa w ust. 1 pkt 4 i 5 oraz w ust. 2 pkt 2-4 podlegają proporcjonalnemu wydłużeniu. Niewątpliwie uczestnik w okresie pięciu lat od złożenia wniosku odbywał aplikację sądową pozaetatową, jak również wykonywał czynności związane z obsługą prawną w kancelarii radcy prawnego. Ze swej strony Prezydium KRRP wskazywało na sporadyczność wykonywania tych czynności związanych z realizacją umowy zlecenia przez uczestnika zważywszy na fakt, że w owym czasie był on zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy w innej instytucji, jak również odległości pomiędzy poszczególnymi miastami oraz forma świadczenia pomocy (w większości korespondencyjnie) nie pozwalały na właściwe wykonywanie umowy zlecenia czyli kontakt z klientem oraz zaznajamianie się z organizacją pracy kancelarii, a w konsekwencji zdobycie niezbędnego doświadczenia zawodowego. Wbrew tym argumentom, w ocenie Sądu, dokonując interpretacji przepisów Minister Sprawiedliwości wyszedł ze słusznego założenia, iż wymóg przepracowania okresu proporcjonalnie dłuższego nie dotyczy umów cywilnoprawnych. Umowy cywilnoprawne rządzą się innymi prawami określonymi w Kodeksie Cywilnym oraz nie wymagają stosowania miernika czasowego, tak jak ma to miejsce w przypadku umów o pracę. Nie oznacza to jednak dowolności i analizując powyższe przesłanki uprawniające go do wpisu na listę nie można ograniczać się do nominalnego okresu trwania takiej umowy cywilnoprawnej. Jednakże, wbrew twierdzeniom skarżącego, trafne jest stanowisko Ministra Sprawiedliwości, iż cytowane przepisy u.r.p. nie zawierają też regulacji w przedmiocie czasu, miejsca i sposobu wykonywania umowy cywilnoprawnej. W zawartej przez uczestnika umowie zlecenia także brak jest takich regulacji jednakże fakt ten nie pozbawia samej umowy skuteczności prawnej. Zdaniem Sądu surowe wymogi stawiane przez organy korporacyjne co do wykonywania takich umów przez kandydata na radcę prawnego de facto uniemożliwiają kandydatowi podejmowanie innej pracy zawodowej oraz wprowadzają nieprzewidziane przez ustawodawcę warunki dotyczące chociażby odległości miejsca położenia danej kancelarii w stosunku do miejsca zamieszkania kandydata. Dodać wypada, że uczestnik złożył stosowne wyjaśnienia ustne przed organami samorządowymi na okoliczność wykonywania przez niego umowy zlecenia i wyjaśnienia te nie zostały skutecznie podważone. Reasumując powyższe rozważania w ocenie Sądu nie można zakwestionować odbytej przez uczestnika praktyki w kancelarii radcowskiej w oparciu o przedstawioną umowę zlecenia. W konsekwencji Sąd uznał, że uczestnik spełnia wszelkie przesłanki pozwalające na wpisanie go na listę radców prawnych. Trafnie też Minister Sprawiedliwości uznał, że jest władny dokonać wpisu na listę radców prawnych jako organ nadzorczy. Z uwagi na powyższe okoliczności skargę należało oddalić. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.