II SA/Ol 890/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Z.R., W.G., S.Z., H.R., Z.R. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za działki 1. uchyla zaskarżoną decyzje oraz utrzymaną nią w mocy decyzje organu pierwszej instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących kwotę 3.803 zł (trzy tysiące osiemset trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Starosta "[...]" ustalił odszkodowanie w wysokości "[...]" zł za działki oznaczone w ewidencji gruntów obrębu "[...]" numerami "[...]", "[...]" i "[...]" o łącznej powierzchni "[...]" ha, posiadające KW nr "[...]", które przeszły z mocy prawa na własność Gminy "[...]", na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]", znak: "[...]", o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości na rzecz: Z. R. - w udziale "[...]", W. A. G. - w udziale "[...]", S. Z. - w udziale "[...]", H. E. R. - w udziale "[...]" oraz Z. R. R. - w udziale "[...]". Do wypłaty odszkodowania zobowiązał Wójta Gminy "[...]". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako: o g.n.). W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku podziału nieruchomości stanowiącej własność A. i Z. R. (następnie spadkobierców po A. R.), położonej w obrębie "[...]", oznaczonej numerem działek "[...]" i "[...]", wydzielone zostały między innymi działki oznaczone numerami "[...]", "[...]" i "[...]" o łącznej pow. "[...]", z przeznaczeniem na poszerzenie istniejącej drogi gminnej. Podział został zatwierdzony ostateczną decyzją Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]", jako zgodny z ustaleniami zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miejscowości "[...]", zatwierdzonego uchwałą Nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]". Na podstawie powyższej decyzji w Sądzie Rejonowym urządzona została dla powyższej nieruchomości księga wieczysta KW "[...]" z wpisem własności na rzecz Gminy "[...]". Podał, iż zgodnie z treścią art. 98 ust. 3 o g.n. za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem. Wobec braku porozumienia stron, podstawą wydania orzeczenia w sprawie wysokości odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości, ustalona po uprzednim uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Wysokość odszkodowania, zgodnie z art. 130 o g.n., ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Podniósł, iż w dniu "[...]" złożono operat szacunkowy z określenia wartości rynkowej niezabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w "[...]", który został zakwestionowany przez Z. R. poprzez wskazanie braku wyceny wartości żywopłotu oraz istniejącego ogrodzenia. Aneksem z dnia "[...]" rzeczoznawca uzupełnił wycenę o brakujące elementy i ustalił ostateczną wartość nieruchomości na kwotę "[...]". W ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym rzeczoznawca majątkowy dokonał ponownej analizy wyceny żywopłotu. W opinii z dnia "[...]" uzupełnił wcześniejszą wycenę żywopłotu z dnia "[...]" ustalając ostatecznie wartość żywopłotu na kwotę "[...]". Pozostałe składniki odszkodowania tj. wartość gruntu w kwocie "[...]" oraz wartość ogrodzenia w kwocie "[...]" pozostały bez zmiany. Z. R. nie zaaprobował przyjętego przez rzeczoznawcę, w oparciu o § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zasad wyceny i sporządzania operatu szacunkowego, sposobu wyceny wskazując, że odpowiednia cena gruntów wydzielonych pod drogi publiczne powinna odpowiadać wartości gruntów, z których zostały wydzielone, czyli z zastosowaniem § 36 ust. 2 pkt 1 powyższego rozporządzenia. Starosta argumentował, iż przedstawiona przez rzeczoznawcę analiza rynku nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne wykazała, że istnieją transakcje na rynku lokalnym, ponadlokalnym i regionalnym, które umożliwiają sporządzenie wyceny w oparciu o § 36 ust. 1 rozporządzenia, a w związku z tym, brak było podstaw do zastosowania sposobu wyceny wskazanej przez wnioskodawcę. Podniósł, iż w jego ocenie procedura szacowania została przeprowadzona zgodnie z przepisami o g.n. oraz zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Przedłożony operat sporządzony został w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami, a jego ustalenia są wiarygodne. Rzeczoznawca dokonał rzetelnej analizy rynku nieruchomości gruntowych, przeprowadził właściwe wyliczenia oraz przyjął wynikające z nich logiczne wnioski. Rzeczoznawca do analizy podobieństwa obiektów porównawczych w stosunku do nieruchomości wycenianej przyjął jedenaście transakcji rynkowych nabycia nieruchomości pod drogi publiczne z rynku lokalnego i regionalnego. Przyjęte do określenia wartości transakcje charakteryzują się najwyższym procentowym współczynnikiem podobieństwa. Przy aktualnej bazie transakcji zbywania nieruchomości pod drogi publiczne, z zachowaniem wymogu obrotu rynkowego, przyjęty przez rzeczoznawcę sposób określenia podobieństwa jest najbardziej obiektywny. Ponadto, rzeczoznawca trafnie wybrał i opisał cechy rynkowe oraz ich wagi w procesie szacowania nieruchomości, z których wynika, że decydujący wpływ na cenę gruntów wydzielonych pod drogi ma wartość gruntów przyległych (50%), następnie lokalizacja nieruchomości (30%) i powierzchnia nieruchomości (20%). Przyjęte cechy nieruchomości oraz ich wagi, czyli procentowy wpływ cechy na wartość nieruchomości, zostały szczegółowo opisane i uzasadnione, co w kontekście wniesionych przez Z. R. zastrzeżeń, nie ma uzasadnienia prawnego. W odwołaniu od powyższej decyzji Starosty Z. R. zakwestionował sposób wyceny żywopłotu wskazując, iż rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił pracy włożonej przez ponad 40 lat w jego pielęgnację, ani kosztów transportu sadzonek. Wraz z odwołaniem przedłożył kserokopię wyroku Sądu Rejonowego z dnia "[...]" dotyczącego sprawy uzgodnienia z dnia "[...]". zawartego pomiędzy A. i Z. R., a Wójtem Gminy "[...]", w przedmiocie podziału działek nr "[...]" i nr "[...]" oraz przejęcia ich przez Gminę, ustalającego cenę za 1 m2 działki, który zostanie zajęty pod drogę chodnik, na "[...]" za m2. Sąd Rejonowy orzekł, iż uzgodnienie z dnia "[...]" zawarte przed wydaniem decyzji z dnia "[...]" o zatwierdzeniu projektu podziału, ma charakter wstępnego porozumienia stron postępowania odszkodowawczego, o jakim mowa wart. 98 ust. 3 o g.n., a więc nie wiążącego organu orzekającego o odszkodowaniu. Dodatkowo stwierdził, iż odszkodowanie za działki powinno być określone na poziomie, jaki miał w operacie wcześniejszym ewentualnie działki należy oszacować, jako działki budowlane. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty "[...]". Podniósł, iż w sprawie, dla potrzeb ustalenia odszkodowania, na zlecenie Starosty, w dniu "[...]" sporządzono operat szacunkowy z określenia wartości rynkowej niezabudowanej nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Gminy "[...]", położonej w obrębie "[...]", składającej się z działek nr "[...]", "[...]" i "[...]". W operacie tym, rzeczoznawca majątkowy zastosował § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z powyższa normą, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Z dniem 26 sierpnia 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 985). Przepis § 36 ust. 6 pkt 2 tego rozporządzenia otrzymał brzmienie: "przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym, że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości". Natomiast pkt 4 tego paragrafu stanowi, że w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycje drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wskazał, iż w sprawie, możliwe było określenie wartości przedmiotowych działek z uwagi na fakt występowania na rynku regionalnym, transakcji nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi publiczne. Z kolei zestawienie dotychczasowej treści § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z nowym brzmieniem tego przepisu, który obowiązuje od 26 sierpnia 2011 r. wskazuje, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiła zmiana uwarunkowań prawnych określenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego kwestii wyceny żywopłotu Wojewoda uznał, iż jest on bezzasadny bowiem w postępowaniu wyjaśniającym rzeczoznawca majątkowy dokonał ponownej analizy jego wyceny i oszacował go na poziomie "[...]" wyjaśniając jednocześnie, iż nie znaleziono przesłanek do istotnej zmiany wartości żywopłotu. Dodał, iż za bezzasadny należało również uznać zarzut nieuwzględnienia wyroku Sądu Rejonowego uznający uzgodnienie z dnia "[...]" za wstępne porozumienie stron postępowania odszkodowawczego, ale nie wiążące organu orzekającego o odszkodowaniu. Podał w tym zakresie, iż z powyższego wyroku wynika, że uzgodnienie zawarte było przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału, a zatem nie stanowiło uzgodnienia, o którym mowa w art. 98 ust. 3 o g.n. Skargę na powyższą decyzję Wojewody wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, reprezentowani przez pełnomocnika, Z. R., W. A. G., S. Z., H. E. R. i Z. R. R. żądając jej uchylenia w całości. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisu § 26 ust. i § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. poprzez uznanie przez organ odwoławczy, iż w przypadku gdy wycena nieruchomości, ze względu na jej szczególne cechy i rodzaj nie jest przedmiotem obrotu rynku lokalnego, można przyjmować, zgodnie z § 26 ust. 1 tego rozporządzenia, ceny za nieruchomości podobne uzyskiwane na rynku regionalnym lub krajowym. Ponadto zarzucili naruszenie art. 7 k.p.a. , art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez błędne ustalenie istotnych okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania. W uzasadnieniu skargi wskazali m.in., że rzeczoznawca dokonał wyceny nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 1 rozporządzenia, choć w treści opinii wskazywał na istotne mankamenty tej metody. Podnieśli, że sam rzeczoznawca przytoczył fakt, iż w przypadku nieruchomości nabywanych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, ceny nie zawsze spełniają przesłanki cen rynkowych, brak jest również informacji, czy wycena oparta była o ceny transakcji nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi, jak też brakuje informacji, czy wyceny takie są dokonywane w oparciu o § 36 ust. 1, czy też § 36 ust. 2. Wskazali, iż autor operatu podkreślił również, że wycena nieruchomości z zastosowaniem § 36 ust. 1 rozporządzenia nie zabezpiecza w sposób odpowiedni interesów majątkowych obywatela, ponieważ może spowodować pokrzywdzenie osoby, która nie otrzyma w zamian ekwiwalentu pieniężnego pozwalającego na "odtworzenie" jej sytuacji sprzed zbycia nieruchomości. Argumentowali, iż w sprawach wyceny gruntu zajętego pod drogi publiczne nie ma zastosowania § 26 rozporządzenia (który dopuszcza możliwość przyjęcia transakcji nieruchomości podobnych na rynku regionalnym albo krajowym), ponieważ ma on charakter normy ogólnej, dotyczącej określenia wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaje nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku. Szacowanie wartości gruntów zajętych pod dogi następuje na podstawie § 36 ust 1 i ust 2 pkt. l i 2, który, jako lex specialis, ma pierwszeństwo przed ogólną normą zawartą w § 26 rozporządzenia. W przypadku braku danych pozwalających na zastosowanie metody porównawczej, tj. braku tego rodzaju transakcji na rynku lokalnym, o której mowa w ust 1 § 36 należy określić wartość terenu przy zastosowaniu metod opisanych w przepisie § 36 ust. 2 rozporządzenia, co w przedmiotowej sprawie winno polegać na zastosowaniu normy prawnej wynikającej z § 36 ust. 2 pkt 1. Podnieśli, że pomimo licznych wątpliwości rzeczoznawca błędnie przyjął, że transakcje z rynku ponadlokalnego i regionalnego mogą być podstawa do wyceny. Dodali również, iż nie zgadzają się z wyceną wartości żywopłotu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że rzeczoznawca majątkowy w operacie z dnia "[...]" wykazał w sposób jednoznaczny, popierając to analizą, iż z uwagi na to, że na rynku lokalnym odnotowano tylko jedną transakcję, a na rynku ponadlokalnym kilka transakcji odpowiadającym kryteriom, przyjętym przez niego, to należało sięgnąć do rynku regionalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do merytorycznego rozstrzygania sprawy administracyjnej (nie może zmieniać zaskarżonych decyzji), a jedynie do kontrolowania, czy organy administracji, przy wydawaniu rozstrzygnięcia, prawidłowo zastosowały normy prawa administracyjnego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że działki nr "[...]", "[...]" i "[...]" położone w obrębie "[...]", gmina "[...]", z mocy prawa przeszły na własność Gminy "[...]" na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]" o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Stosownie do treści art. 98 ust. 3 o g.n. za działki gruntu, wydzielone pod gminne drogi publiczne, które przeszły z mocy prawa na własność gminy, przysługuje właścicielowi odszkodowanie od gminy w wysokości uzgodnionej między nim, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania należy zatem stosować wszystkie reguły przewidziane w o g.n., odnoszące się do trybu postępowania przewidzianego dla określenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. I tak zgodnie z treścią art. 130 ust. 1 o g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, wysokość odszkodowania ustala się w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Zgodnie z art. 130 ust. 2 tej ustawy ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 7 i art. 150 ust. 5 o g.n. określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 tej ustawy). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest zatem niezbędnym i podstawowym dowodem, pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości. W szczególności zaś stosownie do art. 154 ust. 1 o g.n. rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Wskazać również należy na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rozporządzenie to określa między innymi rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego. Z § 36 ust. 1 tegoż rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzania operatu szacunkowego i wydawania decyzji przez Starostę, wynikało, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Z kolei § 36 ust. 2 stanowił, iż w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w ten sposób, że: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %; 2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. Zatem § 36 powyższego rozporządzenia zawierał szczegółowe regulacje, określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu, zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne. Wyodrębnić w nim można dwie zasadnicze zasady szacowania wartości takich nieruchomości. Przede wszystkim przy określaniu wartości takich gruntów stosuje się obowiązkowo podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1). Regulacja ta znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy istnieją i znane są ceny transakcyjne za nieruchomości, które już są zajęte pod drogi publiczne lub przeznaczone pod budowę tych dróg. Należy zatem wskazać, iż przepis § 36 ust. 1 obliguje rzeczoznawcę przy szacowaniu wartości nieruchomości do brania w pierwszej kolejności pod uwagę cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jeżeli tego rodzaju rynek na danym lub podobnym obszarze został wykreowany. Natomiast jeżeli analiza badanego rynku wykaże brak transakcji nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych, istnieje możliwość zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego § 36 ust. 2 pkt 1 przywoływanego rozporządzenia Rady Ministrów. Wymaga to jednak zamieszczenia we wstępnych warunkach wyceny informacji o braku na badanym rynku transakcji nieruchomościami podobnymi nabywanymi pod budowę dróg publicznych. Nadto, zgodnie z § 55 ust. 2 omawianego rozporządzenia operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Z powyższych przepisów wynika, że wartość nieruchomości ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego sporządzanego na potrzeby każdego konkretnego postępowania. Nie oznacza to jednak, że operat szacunkowy jest dowodem, który nie podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Organ administracji winien zatem wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest jednakże wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny. Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 o g.n. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 o g.n. ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe (v: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. II SA/Gd 505/09, publik.: www.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym opinia rzeczoznawcy majątkowego nie ma dla organu charakteru wiążącego i winien on ją przed wydaniem decyzji ocenić (por. wyrok NSA z 8 listopada 2001 r., sygn. I SA 833/00, publ. Lex Nr 81735). Operat szacunkowy jako dowód w sprawie w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości odszkodowania. Operat ten stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje bowiem właściwy organ. Operat szacunkowy stanowi zatem dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), podlega ocenie przez organ administracji tak jak każdy dowód, z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa (por. wyrok NSA z 5 października 2009 r., sygn. I OSK 1444/08; wyrok NSA z 3 września 2009 r., sygn. I OSK 1126/08, wyrok WSA w Olsztynie z 23 kwietnia 2009 r., sygn. II SA/Ol 117/09). Oceny o operacie szacunkowym może również formułować każda ze stron postępowania, w postaci zgłaszania do niego uwag i zastrzeżeń, z żądaniem ich wyjaśnienia i uwzględnienia. W takim przypadku, na organie orzekającym spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości dotyczących operatu szacunkowego, którym to wyjaśnieniom musi dać wyraz w decyzji o ustaleniu odszkodowania (M. Wolanin. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 861). Z materiału dowodowego sprawy – treści operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca dokonał wyceny, jak wskazał w wyniku końcowym wyceny i jego uzasadnieniu (k. 39 operatu), w oparciu o zapis § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, czyli metodą podejścia porównawczego. Zauważyć jednak należy, iż przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Pojęcie "nieruchomości podobnej" zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 16 o g.n. zgodnie, z którym, jest to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wskazując jako jedną z podstawowych cech nieruchomości podobnej, porównywalność ze względu na położenie, ustawodawca przy stosowaniu podejścia porównawczego nakazał, więc odwoływać się przede wszystkim do rynku lokalnego, czemu dał szczególny wyraz, określając czym jest metoda korygowania ceny średniej i kwalifikując ją, jako porównanie przyjmowane z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Zatem, przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość co najmniej kilkunastu cen transakcyjnych nieruchomości podobnych - z rynku lokalnego - do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Przepis § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia nakazuje przy określeniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosować podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Tymczasem z treści operatu wynika, że rzeczoznawca przedstawił tylko jedną transakcję z rynku lokalnego i transakcje z rynku regionalnego. Powołanie w operacie tylko jednej transakcji z rynku lokalnego jest sprzeczne ze sposobem wyceny określonym w ust. 1 § 36 rozporządzenia. W przypadku braku transakcji nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych na rynku lokalnym rzeczoznawca winien ustalić wartość nieruchomości stosując metodę określoną w ust. 2 § 36 rozporządzenia. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 426/110 (publ.: www.nsa.gov.pl), wskazał, że: "z brzmienia przepisów § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jednoznacznie wynika kolejność działań rzeczoznawcy. W pierwszej kolejności do celów porównawczych winien on przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (ust. 1 § 36). Dopiero w przypadku jednoznacznego ustalenia, że na analizowanym obszarze brak jest transakcji porównywalnych dotyczących nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogę publiczną, możliwe jest przejście do wyceny metodą określoną w ust. 2". Wskazać ponadto należy, iż rzeczoznawca nie mógł powoływać się, stosując sposób wyceny określony w § 36 ust. 1, na transakcje z rynku regionalnego. Bowiem ani przepisy o g.n., ani przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie przewidują przy określeniu ceny nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej pod budowę drogi przyjęcia do porównań cen z obszaru całego województwa (regionu), na terenie którego leży wyceniana nieruchomość. Innymi słowy rzeczoznawca ma stosować ceny z rynku lokalnego. Za takim stanowiskiem przemawia też § 26 ust. 1 powyższego rozporządzenia, który dopuszcza przy określaniu wartości nieruchomości możliwość posłużenia się cenami nieruchomości podobnymi na regionalnym lub krajowym rynku. Dotyczy to jednak nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym. W tej sprawie przepis ten nie ma zastosowania i nie było podstaw do rozszerzenia materiału porównawczego o nieruchomości spoza rynku lokalnego. W wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 95/10 (publ. Lex Nr 745386) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd prawny, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje, że "gdyby nie postrzegać przepisu § 36 rozporządzenia jako przepisu szczególnego, wyłączającego w tym zakresie działanie przepisu ogólnego tj. § 26, to drugi, subsydiarny sposób określenia wartości gruntów, o którym mowa w ust. 2 § 36 rozporządzenia pozostawałby faktycznie przepisem martwym. Nakazywałby on, bowiem zgodnie z § 26 rozporządzenia dokonywać w zasadzie nieograniczonych poszukiwań na różnych rynkach nieruchomości podobnych, końcowo nawet na zagranicznych. W praktyce nie można byłoby również stwierdzić ze stanowczością lub przynajmniej dużym prawdopodobieństwem, iż cen o których mowa w ust. 1 § 36 rozporządzenia nie ma, a zatem można przejść do drugiego sposobu ustalenia wartości gruntów zajętych pod drogi. Ponadto cała regulacja § 36 rozporządzenia pozostawałaby w zasadzie zbędną ze względu na możliwość zastosowania w tym zakresie § 26". Reasumując, w niniejszej sprawie rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości z rynku regionalnego, co jednoznacznie wynika z załączonego do akt sprawy operatu szacunkowego i przesądza, że sposób oszacowania wartości nieruchomości pozostaje w sprzeczności z postanowieniami § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Orzekające w sprawie organy oceniły przedstawiony operat jako prawidłowy, przy czym nie dokonały jego oceny pod względem zgodności z przepisami o g.n. i rozporządzenia z 21 września 2004 r., przez co doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji zobowiązany będzie dokonać oceny sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania operatu szacunkowego, zgodnie powyższymi wskazaniami Sądu. Należy bowiem podkreślić, iż gospodarzem postępowania jest organ administracji publicznej. To organ ostatecznie rozstrzyga sprawę, a ocena wartości dowodu, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu (vide: wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 1998 r., sygn. IV SA 1656/96, publ.: Lex Nr 43813). Dopiero po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie, organ podejmie rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania. W związku z powyższym, mając na względzie wagę stwierdzonych uchybień, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Działając na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) Sąd orzekł jak pkt III sentencji wyroku. O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.