II OSK 1826/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Jacek Hyla ( spr. ) Protokolant Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Firmy Budowlano-Usługowej "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 910/09 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję ustalającą warunki zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 910/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] zmieniającej własną decyzję tego organu z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "zespół zabudowy jednorodzinnej zwartej i wolno stojącej z niezbędną infrastrukturą techniczną". Organ rozpatrując przedmiotową sprawę ustalił następujący stan faktyczny sprawy: Prezydent Miasta Rzeszowa po rozpatrzeniu wniosku Firmy Budowlano-Usługowej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Rzeszowie decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "zespół zabudowy jednorodzinnej zwartej i wolno stojącej z niezbędną infrastrukturą techniczną" na działce nr [...] obr. 210 położonej przy ulicy [...] w Rzeszowie, wjazd na działce nr [...] i 321 obr. 210 w granicach określonych w załączniku graficznym do tej decyzji. Na skutek wniosku inwestora Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] zmienił swoją decyzję z dnia [...] maja 2006 r. w ten sposób, że zmienił nazwę inwestycji na "zespół zabudowy mieszkaniowej zwartej i wolno stojącej z niezbędną infrastrukturą techniczną" na działce nr [...] obr. 210 położonej przy ulicy [...] w Rzeszowie, wjazd na działce nr [...] i 321 obr. 210, pozostałe warunki decyzji z dnia [...] maja 2006 r. pozostawiając bez zmian. E. W. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2006 r. Zarzucił rażące naruszenie prawa, zwracając w szczególności uwagę na nieuzyskanie z urzędu zgody wszystkich stron postępowania, podkreślając, że zgoda taka winna być wyrażona i uzyskana przez organ z urzędu przed zmianą decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie po rozpoznaniu tego wniosku decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. E. W. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wyżej opisaną decyzją. Powtórzył jak w swoim wcześniejszym wniosku, że decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zwrócił uwagę na brak tożsamości sprawy z uwagi na zmieniony charakter inwestycji z zabudowy jednorodzinnej na zabudowę wielorodzinną. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów szczególnych, a także naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa. W jego ocenie organ nieprawidłowo uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka słusznego interesu strony i interesu publicznego uzasadniająca zmianę decyzji ostatecznej. Kolegium po rozpoznaniu tego wniosku decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł E. W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 730/07 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że Kolegium nie oceniło decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności pod kątem tożsamości sprawy. Nie zbadało również przepisów szczególnych wyrażając nadto wadliwy pogląd, że przepisy prawa materialnego, w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ), nie mogą mieć żadnego wpływu na ocenę decyzji wydanej w oparciu o art. 155 k.p.a. Sąd nakazał, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zbadał, czy sprawa wyznaczona wnioskiem inwestora jest tożsama ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną oraz czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie tej decyzji. Jednocześnie zasygnalizował, że takie ustalenia umożliwią ocenę, czy objęta wnioskiem decyzja obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Kolegium decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. [...] odmówiło stwierdzenia nieważności. decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2006 r. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy E. W. powtórzył, że decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co daje podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Zwrócił uwagę jak wcześniej na brak tożsamości sprawy z uwagi na zmieniony charakter przepisów szczególnych tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Nadto powtórzył zarzut naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa i nieprawidłowego uznania istnienia słusznego interesu strony i interesu publicznego przemawiającego za zmianą decyzji ostatecznej. Kolegium, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. Organ stwierdził, że decyzja objęta wnioskiem nie zawiera wady wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. jest zgodna z prawem. Kolegium wskazało, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz jedynie weryfikacja wydanej decyzji ostatecznej, poprzez badanie czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie. Odnosząc się do zarzutu skarżącego SKO w Rzeszowie wyjaśniło, że brak jest podstaw do uznania, że naruszona została zasada dobrego sąsiedztwa wyrażona w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym. Podkreśliło, że decyzja zmieniająca została wydana zgodnie z wymogami ukształtowanymi w przepisie art. 155 k.p.a. i w tym zakresie jest zgodna z prawem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł E. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu wyrażonym w zaskarżonej decyzji. Powtórzył swe dotychczasowe zarzuty twierdząc, że decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2006 r. zmieniająca decyzję tego organu z dnia [...] maja 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium zawartym w zaskarżonej decyzji, co do tożsamości spraw zakończonych ostatecznymi decyzjami Prezydenta Miasta Rzeszowa. Nie zgodził się również z ustaleniami Kolegium, że decyzja zmieniająca decyzje o ustaleniu warunków zabudowy jest zgodna ze słusznym interesem strony i ten interes nie stoi w kolizji z interesem społecznym. W końcowej części skargi skarżący pozostawił do oceny Sądu, czy postępowanie organu administracji publicznej jest zgodne z szeroko rozumianym interesem społecznym, czy też pozostaje z nim w kolizji i narusza w ten sposób prawo. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku uchylającego obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazał, że z mocy art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku WSA w Rzeszowie z 4 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 730/07 wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku tym Sąd podkreślił m.in., że za kwestie elementarne uznano zbadanie tożsamości sprawy w aspekcie wniosku inwestora o zmianę decyzji o warunkach zabudowy oraz zbadanie, czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie decyzji, za takowe przepisy uznając przy tym właśnie przepisy dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu istota sprawy, przy ocenie legalności zaskarżonej do WSA w Rzeszowie decyzji sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii – czy Prezydent Miasta Rzeszowa naruszył prawo, zmieniając w trybie art. 155 k.p.a. własną decyzję o ustaleniu na wniosek Firmy Budowlana-Usługowej "[...]" sp. z o.o. warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "zespół zabudowy jednorodzinnej zwartej i wolnostojącej na działce nr [...] obr. 210 przy ul. [...] w Rzeszowie" w ten sposób, że w nazwie inwestycji pominięto słowo "jednorodzinnej", pozostawiając przy tym pozostałe warunki zabudowy oraz czy to ewentualne naruszenie mieści się w katalogu przesłanek dających podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z [...] czerwca 2006r. Odnosząc się do powyższego w ocenie Sądu niedopuszczalna jest w trybie art.155 k.p.a. zmiana decyzji o warunkach zabudowy opiewającej na "zabudowę mieszkaniową jednorodzinną", która polega na wyeliminowaniu określenia tego rodzaju zabudowy i dopuszczeniu w ten sposób zabudowy wielorodzinnej, w sytuacji gdy analiza urbanistyczna poprzedzająca wydanie źródłowej decyzji o warunkach zabudowy wykazuje, że dopuszczalna jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Zmiana rodzaju zabudowy oznacza, że brak jest niezbędnego warunku dopuszczającego zmianę decyzji ostatecznej – zachowania tożsamości sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Zmiana decyzji o warunkach zabudowy w takiej sytuacji oznacza naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1, § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Na taki kierunek ujmowania "przepisów szczególnych", o jakich mowa w art. 156 k.p.a., które stoją na przeszkodzie w dopuszczalnej zmianie decyzji ostatecznej niewadliwej, zwracał uwagę WSA w Rzeszowie w prawomocnym wyroku II SA/Rz 730/07, którym było związane SKO w Rzeszowie, jak i jest związany Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu. W dalszej części uzasadnienia Sąd wyjaśnił, iż SKO w Rzeszowie odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z [...] czerwca 2006 r. oraz utrzymując w mocy własną decyzję w tym zakresie, dopuściło się naruszenia w/w wskazanych przepisów prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Firma Budowlano-Usługowa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Rzeszowie zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi sądu I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 ust 1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. § 3 ust. 1 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez przyjęcie iż niedopuszczalne jest dokonanie w trybie art.155 k.p.a. zmiany decyzji o warunkach zabudowy na zabudowę mieszkaniową z decyzji o warunkach zabudowy na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ponieważ zdaniem sądu zabudowa jednorodzinna nie jest tożsama z zabudową mieszkaniową w sytuacji gdy zgodnie § 2 przywołanego rozporządzenia ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w nazwie "zabudowa mieszkaniowa" mieści się nazwa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna co świadczy o tożsamości inwestycji objętych decyzjami z dnia [...] maja 2006 r. i [...] czerwca 2006 r. jest, a ponadto o tożsamości sprawy powinny decydować parametry zabudowy a nie jej nazwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przy wydaniu decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2006 r. nie doszło do naruszenia § 3 ust. 1 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak również nie naruszono art. 61 ust 1 pkt 1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto w ocenie spółki Prezydent Miasta Rzeszowa przy wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. nie dopuścił się naruszenia art. 155 k.p.a. bowiem przepisy szczególne nie sprzeciwiały się zmianie decyzji. WSA błędnie przyjął, iż niedopuszczalne jest dokonanie w trybie art. 155 k.p.a. zmiany decyzji o warunkach zabudowy na zabudowę mieszkaniową z decyzji o warunkach zabudowy na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ponieważ zdaniem sądu zabudowa jednorodzinna nie jest tożsama z zabudową mieszkaniową w sytuacji, gdy zgodnie § 2 przywołanego rozporządzenia ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w nazwie "zabudowa mieszkaniowa" mieści się nazwa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna co świadczy o tożsamości inwestycji objętych decyzjami z dnia [...] maja 2006 r. i [...] czerwca 2006 r. jest, a ponadto o tożsamości sprawy powinny decydować parametry zabudowy a nie jej nazwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami Administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego pozbawione były podstaw. Istotą tych zarzutów było twierdzenie wnoszącego skargę kasacyjną, że decyzje z dnia [...] maja 2006 r. i z [...] czerwca 2006 r. dopuszczały realizację tożsamych inwestycji, a zatem zmiana decyzji pierwotnej decyzją z [...] czerwca 2006 r. - w trybie art. 155 k.p.a. była dopuszczalna. Poglądu tego nie sposób jednak podzielić. Powoływany przez wnoszącego skargę kasacyjną przepis §2 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164 poz. 1589), zwanego dalej rozporządzeniem, różnicuje dwa odrębne rodzaje zabudowy mieszkalnej – jednorodzinną i wielorodzinną. Pojęcia te mają zatem odrębne normatywne znaczenie. Wyeliminowanie z treści decyzji o warunkach zabudowy słowa " jednorodzinne" powoduje oczywiście, że na podstawie decyzji objętej taką zmianą dopuszczalna byłaby realizacja wszelkich rodzajów budownictwa mieszkaniowego – w tym także wielorodzinnego. Rodzaj zabudowy mieszkaniowej określony w decyzji o warunkach zabudowy jest istotną cechą kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu art.61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) . Świadczy o tym powołany wyżej §2 pkt 1 lit. a rozporządzenia. Gdyby bowiem określenie rodzaju zabudowy przez wskazanie, czy ma ona mieć charakter wielorodzinny lub jednorodzinny było pozbawione znaczenia, to nie byłoby potrzeby, by nakładać na organy wydające decyzje obowiązek stosowania takiego określenia. Złożony tryb wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy przewidują przepisy powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Procedura prowadząca do wydania decyzji obejmuje między innymi sporządzenie analizy funkcji oraz cech i zagospodarowania terenu przez właściwy organ, a także szereg różnych koniecznych uzgodnień. Decyzja o warunkach zabudowy o określonej treści jest zatem rezultatem wielu szczególnych czynności podejmowanych przez właściwy organ administracji. Zmiana cech zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 155 k.p.a. – z pominięciem procedury przewidzianej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, jak przyjął to słusznie sąd I instancji, rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 61 ust. 1 ustawy. Zmiana taka, dotycząca istotnych cech zabudowy, określonych decyzją prowadzić musi do stwierdzenia, że w istocie określa się nowe warunki zabudowy, a zatem przesłanka tożsamości sprawy niezbędna dla zastosowania art. 155 k.p.a., na co zwróciły uwagę w wiążących w niniejszej sprawie orzeczeniach sądy administracyjne nie jest w tej sytuacji zachowana. Nie został wyjaśniony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) co uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do niego. Powołany zaś w skardze kasacyjnej §9 tego rozporządzenia składa się z czterech ustępów, zawierających odrębne przepisy, stąd nie sposób poddać ocenie zarzut kasacyjny nie powołujący się na naruszenie konkretnego przepisu wchodzącego w skład §9 rozporządzenia. Skarga kasacyjna podlegała więc oddaleniu jako nieuzasadniona, zgodnie z art.184 p.p.s.a.