I OSK 884/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2029/11 o odrzuceniu skargi W. W. na czynność wicekonsula Konsulatu Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej w Chicago z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2029/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W. W. na czynność wicekonsula Konsulatu Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej w Chicago z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, iż pismem z dnia 21 czerwca 2011 r. W. W. wniósł o stwierdzenie nieważności czynności konsularnej dokonanej przez F. K. jako wicekonsula Konsulatu Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej w Chicago z dnia [...] lutego 2004 r. polegającej na stwierdzeniu zgodności dokumentu z prawem miejsca jego wystawienia (legalizacja dokumentu). Zdaniem skarżącego ww. czynność legalizacji dokumentu amerykańskiego jest nieważna, gdyż F. K. nie miał upoważnienia do wykonywania czynności konsularnych w dacie dokonywania ww. czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę zwrócił uwagę, że ustawa z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 215 poz. 1583 ze zm.) określa zakres funkcji konsulów miedzy innymi odnośnie do pewnych funkcji administracyjnych. Art. 31 ust. 2 tej ustawy odsyła jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a dotyczących skarg i wniosków, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a jest Minister Spraw Zagranicznych. Z kolei art. 31 ust. 1 ustawy o funkcjach konsulów stanowi, że szczegółowy tryb postępowania przed konsulem określa Minister Spraw Zagranicznych. Mając na uwadze przepisy ustawy o funkcjach konsulów oraz dział VIII k.p.a regulujący sprawy z zakresu skarg i wniosków, Sąd I instancji stwierdził, że każdy może złożyć skargę lub wniosek do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Mogą one być składane w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą. Przedmiotem skargi, zgodnie z art. 227 k.p.a. może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Rezultatem przeprowadzonego postępowania skargowego jest zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi. W niniejszej sprawie skarżący pismem złożonym w Konsulacie Generalnym RP w Chicago w dniu 18 maja 2011 r., działając na podstawie art. 235 § 1 k.p.a. w związku z art. 3 § 4 k.p.a. wystąpił o stwierdzenie nieważności czynności konsularnej wskazanej powyżej w uzasadnieniu. Po przeprowadzeniu postępowania skargowego, Konsul Generalny RP pismem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] poinformował skarżącego o sposobie rozpatrzenia jego pisma i o braku naruszenia prawa, które skutkowałoby nieważnością czynności konsularnej. Sąd I instancji podkreślił również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że na działania organów podejmowane w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania lub czynności podejmowane w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków normowane przepisami znajdującymi się w dziale VIII k.p.a. nie są bowiem aktami lub czynnościami o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Ponadto ustawa o funkcjach konsulów nie zawiera przepisu z którego wynikałoby, że czynności urzędowe podejmowane w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych podlegają kontroli sądów administracyjnych (sprawy sądowoadministracyjne). Wyjątkiem jest tu art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". W przypadku, gdy konsul działa w formach właściwych dla wykonywania administracji publicznej, np. wydając wizy, działalność ta została wyłączona spod kognicji sądów administracyjnych (art. 5 pkt 4 ustawy P.p.s.a.). Kontrola nad czynnościami konsulów, sprawowana przez Ministra Spraw Zagranicznych, dokonywana jest w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego właściwych dla skarg i wniosków. Wynik tej kontroli, jak wskazano powyżej, nie podlega zaskarżeniu do sądów administracyjnych, bowiem również nie mieści się w zakresie art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. Tym samym poza kontrolą sądów administracyjnych pozostaje kwestia legalności innych czynności konsularnych jak legalizacja dokumentów urzędowych sporządzonych lub uwierzytelnionych w państwie przyjmującym bądź w Rzeczypospolitej Polskiej. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł W. W., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." poprzez błędne uznanie, że poza kontrolą sądów administracyjnych pozostaje kwestia legalności innych niż wymienione w art. 5 pkt 4 P.p.s.a. czynności konsulatów (wydawanie wiz dla obywateli EOG), podczas gdy z wykładni językowej art. 5 pkt 4 i 5 P.p.s.a. wynika, że określone tam czynności konsularne tj. wydawanie przez konsulów wiz i zezwoleń na przekraczanie granicy w małym ruchu granicznym są wyjątkiem od zasady stosowania kontroli sądowej nad czynnościami organów administracji i jako takie nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, a nadto z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 3 § 2 i 3 ustawy P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Treść przytoczonego przepisu jasno wskazuje, że kontroli sądów administracyjnych mogą podlegać wyłącznie czynności podejmowane w określonych formach (przede wszystkim decyzje i postanowienia), nie zaś wszelkie działania, do jakich uprawnione lub zobowiązane są organy administracji publicznej. Nawet w przypadku, gdy konsul działa w formach właściwych dla wykonywania administracji publicznej, np. wydając wizy, działalność ta została wyłączona spod kognicji sądów administracyjnych (art. 5 pkt 4 ustawy P.p.s.a.). Należy również zauważyć, że kontrola nad czynnościami konsulów, sprawowana przez Ministra Spraw Zagranicznych, dokonywana jest w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego właściwych dla skarg i wniosków. Wynik tej kontroli nie podlega zaskarżeniu do sądów administracyjnych, bowiem również nie mieści się w zakresie art. 3 § 2 i § 3 ustawy P.p.s.a. Ustawa z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej, jak zasadnie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, określa zakres funkcji konsulów miedzy innymi odnośnie do pewnych funkcji administracyjnych. Art. 31 ust. 2 tej ustawy odsyła jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. dotyczących skarg i wniosków, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu tego kodeksu jest Minister Spraw Zagranicznych. Z kolei art. 31 ust. 1 tej ustawy stanowi, że szczegółowy tryb postępowania przed konsulem określa Minister Spraw Zagranicznych. Skarżący, niezadowolony z działalności polskiego konsula, może wnieść skargę do Ministra Spraw Zagranicznych w trybie uregulowanym w rozdziale 2 Działu VIII k.p.a., tym niemniej możliwości tej nie można utożsamiać z prawem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Należy bowiem podkreślić, że postępowanie w sprawie skarg i wniosków uregulowane w Dziale VIII k.p.a. pozostaje poza kognicją sądownictwa administracyjnego. Podsumowując należy stwierdzić, że działania Konsulatu Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej w Chicago związane z udzieleniem obywatelowi polskiemu pomocy w wyjaśnieniu interesujących go faktów, wykraczają poza właściwość sądów administracyjnych, w związku z czym skarga W. W. podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Z tego względu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną należało oddalić.