VII SA/Wa 2029/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Leszek Kamiński po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. W. na czynność konsularną dokonaną przez F. K. jako wicekonsula Konsulatu Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej w C. z dnia [...] lutego 2004 r. poz. rej. [...] postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 21 czerwca 2011 r., (data wpływu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 6 września 2011 r.), W. W., skarżący w sprawie, wniósł o stwierdzenie nieważności czynności konsularnej dokonanej przez F. K. jako wicekonsula Konsulatu Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej w C. z dnia [...] lutego 2004 r. poz. rej. [...] polegającej na stwierdzeniu zgodności dokumentu z prawem miejsca jego wystawienia (legalizacja dokumentu). Zdaniem skarżącego ww. czynność legalizacji dokumentu amerykańskiego jest nieważna, gdyż F. K. nie miał upoważnienia do wykonywania czynności konsularnych w dacie dokonywania ww. czynności. W odpowiedzi na skargę z dnia 28 sierpnia 2011 r. Konsul Generalny RP w C. wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i wyjaśnienia udzielone skarżącemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy, zostały określone wprost w art. 184 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Określone w Konstytucji RP granice właściwości rzeczowej sądów administracyjnych znalazły swoje potwierdzenie w przepisach ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej zwana p.p.s.a.), jak również ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Szczegółowe unormowanie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych zawierają przepisy art. 1, art. 2, art. 3, art. 4 i art. 5 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 p.p.s.a., ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Z kolei artykuł 2 p.p.s.a. stanowi, iż do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 - 4a i pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z ze zm.) - dalej jako "k.p.a", przepisów kodeksu nie stosuje się do postępowania w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 215 poz. 1583 ze zm.) - zwana dalej "ustawą o funkcjach konsulów" określa zakres funkcji konsulów miedzy innymi odnośnie do pewnych funkcji administracyjnych. Art. 31 ust. 2 tej ustawy odsyła jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a dotyczących skarg i wniosków, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a jest Minister Spraw Zagranicznych. Z kolei art. 31 ust. 1 ustawy o funkcjach konsulów stanowi, że szczegółowy tryb postępowania przed konsulem określa Minister Spraw Zagranicznych. Mając na uwadze przepisy ustawy o funkcjach konsulów oraz dział VIII k.p.a regulujący sprawy z zakresu skarg i wniosków, należy wskazać, że każdy może złożyć skargę lub wniosek do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Mogą one być składane w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą. Przedmiotem skargi, zgodnie z art. 227 k.p.a. może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Rezultatem przeprowadzonego postępowania skargowego jest zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi. W niniejszej sprawie skarżący pismem złożonym w Konsulacie Generalnym RP w C. w dniu 18 maja 2011 r., działając na podstawie art. 235 § 1 k.p.a. w związku z art. 3 § 4 k.p.a. wystąpił o stwierdzenie nieważności czynności konsularnej wskazanej powyżej w uzasadnieniu. Po przeprowadzeniu postępowania skargowego, Konsul Generalny RP pismem z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] ([...]) poinformował skarżącego o sposobie rozpatrzenia jego pisma i o braku naruszenia prawa, które skutkowałoby nieważnością czynności konsularnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że na działania organów podejmowane w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania lub czynności podejmowane w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków normowane przepisami znajdującymi się w dziale VIII k.p.a. nie są bowiem aktami lub czynnościami o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. (vide. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2005r., sygn. akt IV SAB/Wa 80/05, publ. Lex 205439, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 1983 r., II SA 983/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 57, s. 90. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1999 r. III SAB 7/99, ONSA 2001, Nr 1, poz. 27). Ponadto ustawa o funkcjach konsulów nie zawiera przepisu z którego wynikałoby, że czynności urzędowe podejmowane w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych podlegają kontroli sądów administracyjnych (sprawy sądowoadministracyjne). Wyjątkiem jest tu art. 5 ust. 4 p.p.s.a., który przewiduje sądową kontrolę w zakresie wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 144, poz. 1043). W przypadku, gdy konsul działa w formach właściwych dla wykonywania administracji publicznej, np. wydając wizy, działalność ta została wyłączona spod kognicji sądów administracyjnych (art. 5 pkt 4 ustawy p.p.s.a.). Kontrola nad czynnościami konsulów, sprawowana przez Ministra Spraw Zagranicznych, dokonywana jest w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego właściwych dla skarg i wniosków. Wynik tej kontroli, jak wskazano powyżej, nie podlega zaskarżeniu do sądów administracyjnych, bowiem również nie mieści się w zakresie art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. Tym samym poza kontrolą sądów administracyjnych pozostaje kwestia legalności innych czynności konsularnych jak legalizacja dokumentów urzędowych sporządzonych lub uwierzytelnionych w państwie przyjmującym bądź w Rzeczypospolitej Polskiej. Z przestawionych względów, na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji postanowienia.